结构性赤字

结构性赤字（STRUCTURAL DEFICIT）

　　结构性赤字是预算赤字与实际赤字之间的最大差值，指那些非政策性或常规的税收调整和支出变动引起的赤字。比如说，税收下降了，但政府的支出并没有相应地减少，从而导致的政府预算赤字。此最大差值不会影响到使（public held national debt/GDP)这个比值增大（意思就是使这个比值保持不变的意思），这个最大差值就是结构性赤字。

　　我国出现的赤字不是因为调节和平抑经济周期而出现的“周期性赤字”，而是“结构性赤字”。我国的结构性赤字不是因为战争(如现在的美国)或自然灾害造成的，而是源自中国社会、经济和财政结构转型过程中形成的支出压力，可以称之为社会改革转型期间为解决社会重大结构性问题而出现的结构性赤字。

　　首先是经济社会转型。这包括：计划经济向社会主义市场经济转型，城镇形成大量的下岗和失业人口；传统企业社会福利向现代化社会保障制度过渡，社保资金有大量的缺口；传统农业向商品经济农业、农村向现代新农村转型、大量农村人口要向城镇转移。由于我国目前处在“矛盾多发期”，社会中有很多问题要处理，财政要解决这些结构性问题，就要有较大的支出。

　　其次是经济转型中财政收入转型。这包括：传统农业经济的税收要消失；商业和工业社会流转税为主的税制要进行改造；现代社会以流转、所得、财产、社会保险税为支柱的均衡税制正在建立和发展之中。中国主体税种正在经历以上三个内容的变革，税收收入虽然快速增长，但是有结构性缺陷，特别是个人所得税和社会保障税没有成为收入的主要来源，不足以承担现在社会对财力的要求。

　　1990—1997年的赤字是结构性赤字，是改革进程中要解决社会转型时期问题不得不发生的赤字。1998—2002年期间的赤字是周期性赤字，但也有结构性的成分。2003年以来的赤字是结构性赤字。

　　今后一段时期来看，我国社会结构性问题很难短期内得到解决，财政结构性赤字还会继续存在。但是我们必须认识到它在经济部分偏热、货币流动性过剩时期的负面作用，控制和适当运用这个结构性赤字的同时，用其他手段化解或者减少它可能带来的负面影响。

　　一、1998—2002年的赤字是周期性和结构性结合的赤字

　　1.周期性和周期性赤字。经济自低潮进入高潮，然后从高潮又到低潮，是一个经济周期，经济周期性变化是各国经济普遍存在的现象。为调整经济周期而出现的赤字是“周期性赤字”。当经济步入低潮，出现了通货紧缩和较高失业率的时候，应当采用扩张性财政政策，此时的赤字是周期性的赤字。周期性赤字的大小可以度量。首先假设经济低潮时期的GDP总量为Y，再假设理想的GDP(此时有充分就业率和平稳的物价)总量为X。这样，实际与理想GDP之间有一个差额(X- Y)=Z。财政如果采取扩张性政策(减税、发债)，使GDP能够增加Z从而达到X，就可以实现充分就业和稳定物价(通货正常)的政策目标。这就是扩张性财政政策。扩张有两种。如果就业率低，而有一定的通货膨胀，就要实行减税扩张政策；如果就业率低，而且通货紧缩，就要实行增加支出的扩张政策，就是发债。发债的多少可以有两种计算方法：(1)按照投资乘数计算。如果投资乘数是3，发债(增加的投资)的数量应当是Z/3；(2)按照税收负担率计算。如果国民经济税收负担率为20%，就要减少Z的20%，即Z/5的税收，可以刺激经济达到理想水平。假设情况相反，经济过热，需要紧缩。可以采用与前述同样的方法，进行相反计算，增加一定数量的税或减少政府一定数量的投资。扩张和紧缩是对立的。经济低潮时“发债”，高潮时“销债”，这就是“补偿性”财政宏观管理政策。

　　2.社会结构性问题和结构性赤字。社会发展中会出现种种问题，有些问题是一个时期集中出现的，要解决这些问题就需要必需的、刚性的、较大量和较长时期的财政支出，这些为解决国家某些社会、经济和财政结构性问题而出现的赤字是结构性赤字。结构性赤字也是可以计算的，它以问题的解决、社会经济和财政能够平稳运行为限。假设正常的、均衡的财政总支出是w，但是由于战争或自然灾害等原因而需要总支出达到P，那么P-W=R，R就是需要发行债务弥补的赤字。目前世界各国的赤字部分是周期性的，部分是结构性的。结构性赤字对应的是结构性问题。比如，目前美国经济连续4年稳定增长，美联储连续17次加息，但是由于伊拉克战争，美国连续出现预算赤字，这就是结构性赤字。自然灾害、战争是一种结构问题，维持过高的福利(如欧洲)、以及要补助大量低收入的人都是社会结构问题，要解决这些问题往往会导致赤字。社会问题在前，由此导致的财政支出的赤字和债务在后。

　　3.我国 1990～1997年间的财政赤字是结构性赤字。1989年政治风波后到1994年宏观调控是一个经济增长阶段，1994—1997年是一个相对低增长时期，不论这两个时期经济增长情况如何，国家都发行了大量的债务。这些赤字和债务本意主要不是刺激经济，是解决当时的社会问题，特别是为解决上世纪90年代以来的国有企业改革、行政事业单位改革等问题而出现的赤字，因此是结构性赤字。当然，在经济低潮时，亦字一定程度上刺激了经济。

　　 4.1997—2002年的赤字既有周期性因素，也有结构性的因素。(1)周期性因素。从表2中可以看到，1996年末开始，到2002年，完成了一个周期。1996年经济增长10%以上，1997年开始下降。1996年也是我国国民经济从短缺走向过剩的转折年，同时受亚洲金融风暴的影响，1997年市场过剩、产品滞销、企业亏损，工厂关闭和工人下岗的数量增加。为了应付这种局面，中央决定实行积极财政政策，1998年在当年原定财政赤字和债务的基础上，增发1000亿元长期建设性国债。由此连续5年增发长期建设国债，到2002年末累计达到6600亿元(见表2)。(2)结构性因素。为了应对国际危机和国内需求不足，我们增发了长期建设国债，但这是“增发”，是在原来已经核定赤字和债务基础上的新发行额度。结构性赤字的成分仍然存在，只是这个时候，它们共同发挥了刺激经济的功能。1998～2002年，城市社会保障、国有企业改革、农村税费改革问题是国家当时的大事情，都需要大量新增财政支出，实事求是地说，即使没有实施积极财政政策，也要发债。因此可以说，积极财政政策期间的赤字中部分是周期性的赤字，部分是结构性的赤字，但就宏观经济调控来说，它的主要性质是周期性的。

　　二、2003年以来的赤字是结构性的赤字

　　1.稳健财政政策期间出现了赤字。财政部 2003年已经开始主动提出减少赤字，与上年比较，当年赤字减少了100亿元。为解决经济出现局部过热现象，2004年国家采取了一系列行政和经济手段抑制经济过热，财政也积极配合，提高了土地转让收费标准，增加房产交易税等。同时也试图降低赤字，减少债务，但是2004年财政赤字没有减少。2005年，中央明确地提出要实行稳健的财政和货币政策。但是，2005年的赤字仅仅减少了198.3亿元，仍然保持在3000亿元左右的总水平，2006年也只有小幅度的减少(见表3)。宏观经济领域实行稳健财政政策期间，为什么财政赤字持续存在，这是人们的疑问。

　　2.在财政收入增长很快的基础上出现的赤字。财政收入增加的绝对数很大，2003年和2004年有3000亿—4000亿元的增幅。这些年财政收入增长的相对速度也很快，在20% 左右，但还是出现了赤字。支出管理和控制方面肯定还有要改进的地方，但是社会经济问题导致的不得不增加的财政支出，才是引发赤字的主要原因。

　　3.对赤字有担忧。对赤字赞同者认为，赤字的总体规模不大，带来问题不会太大。2004年3198亿元的赤字占GDP的2%，2005年和2006年都低于2%，今后这个比例也不会有太大的变动；累积债务在未来不断增加的GDP总量中占的比重也不会很大，目前在20%以下。这一点是正确的，财政还有一定的发债空间。但是赤字令人担忧，主要是财政赤字与宏观经济的走势和宏观经济政策的方向不一致。首先，在目前汇率制度下，人民币购汇发行造成的大量流动性过剩的情况下，出现赤字和发行债务可能造成经济过热，银行收紧银根与财政出现赤字是“没有配合”的政策安排。其次，在目前经济高速增长时期，赤字对经济增长有着正向推动作用。从经济周期的角度来分析，目前GDP的增长速度达到10%以上，如果预算打赤字会刺激经济过快增长，滑入下一轮过热。结构性赤字不可避免，流动性过剩的问题需要解决。两者如何统一，是我们应要关注的问题。

　　三、社会结构性问题导致了财政的结构性赤字

　　(一)改革、稳定、发展的大格局制约着财政支出结构。

　　我们面临着“改革、稳定、发展”三大任务，只有同时兼顾三个方面，才能渡过历史的“机遇和挑战并存”的转型时期，这决定了财政支出的特定结构。

　　1.改革要求财政有超常的“增量”投入。首先，从改革和提供基本公共服务方面看，要有大量的“增量”财力投入。党的十六届五中全会通过的“十一五”规划建议对未来五年社会经济进行了部署；十六届六中全会又提出了构建和谐社会，支持“三农”建设，基本公共服务均等化等行动纲领。从改革部署的基本内容看，改革直接触及中国经济社会运行中一系列核心领域和深层次问题。政府行政改革、垄断行业改革、汇率机制改革，就业、社会保障、教育、医疗、特别是“三农”问题改革等，都被摆到突出位置。改革部署力度之大、内容之全面、涉及范围之广是空前的。改革需要财政支出。部分改革项目在改革成功以后肯定会减少财政支出，但是目前却要付出改革成本，比如行政事业单位改革，特别是乡镇一级控制编制等，要解决人员分流问题，必须有一定的支出，其他如国有企业改革，要解决社会事业剥离问题等。部分改革就是直接增加支出，比如农村免费义务教育推广和普及、农村新型合作医疗改革、新农村建设改革等，都要有新的支出。行政事业单位人员工资增加，以及连带的退休人员工资增加，低收入人群补助的增加等，都是要很快兑现的支出。这些支出数量大，时间比较集中，是在原支出基础上新增加的支出，也是超过一般财政收入可支持的超常支出。

　　2.“稳定”要求支出“存量”结构不能作大调整。财政部门努力地调整支出结构，但是在相关条件不具备时不能有大的调整。有人说，这些年的财政支出，是用“存量保稳定，增量搞改革”，这个说法有一定的道理。“存量”在这里是原来形成的支出基数，“增量”是原来基数以后的新增支出。财政支出的“保存量，调增量”虽然是一个经验总结，但它符合社会现实的要求。首先，不能大幅度调整支出结构，将原有财力调换到改革和发展需要新支出方面来。中国财政支出的现有结构中确实有一些不合理地方，比如财政负担人员过多等，但是很难通过快速地、大幅度地调整现有基本支出结构，将财力用于新增支出方面去，达到缓解支出压力的目标。因为，支出压力一直绷得很紧，且一些相关支持条件也不具备，比如人员分流的背后，是社会保障制度和不再大量增加财政供养人员的人事制度，以及后面的军队转业、福利分配制度改革等。当然，保存量不是不改革，特别是如政府行政经费增加快、收费事业单位的收费和经费管理松懈等，都是要改革的。其次，从稳定角度看，部分存量不仅不能动，甚至还要增加投入。因为一些新的支出也与稳定有关。比如城市失业人口、贫困人口的就业、生活、住房等问题的解决，就要加大支出；农村失地农民、农村贫困人口等问题的解决也要加大支出；对贫困县经费运转困难补助的转移支付要增加；财政供养人员在辞退以前，照样要长工资。另外，还要解决社会出现新的基本安全问题，比如保障能源安全、粮食安全、环境安全、卫生安全等，国家都要有一定的投入。

　　3.“发展”要求财政保障一定的建设投资量。从经济和社会发展方面看，也要求财政有“增量”投入。我国处于经济发展中，基础设施等投入原来就不足，中小城市迅速发展中的基础设施尤其需要加大投资。同时，要实现经济增长方式的转变、科技进步和能源节约等，财政还要投入，通过财政资金的杠杆作用来引导和带动更多的社会资金投入。从国际比较来看，我国的经济建设的支出2000～2004年占财政总支出的比重分别为 36.1%、34.2%、35.3%、28.0%和27.8%。由于我国财政支出统计数中未含社会保险支出，为了比较的需要，将社会保险支出加进来，计算出“大口径财政支出”。我国的“经济建设费”支出在这个总支出中的比例仍然很高，2000—2004年分别为31.5%、29.9%、26.1%、 24.1%和24.0%。2004年经济建设事务支出达到7933.3亿元，虽然国债没有增加，但经济建设总支出却远远高于发达国家的平均数9.5%(见表4)，预计今后仍然将维持在20%以上。

　　经济建设中基本建设的比重很高。2004年基本建设支出有3437.5亿元，占经济建设支出的43.3%。虽然不是扩张性财政政策时期，但是基本建设支出仍然很大，体现了我国的“发展阶段支出特征”。由于建设投入需要量很大，而社会事务支出需求也很大，因此财政必须发债。这个债就体现为建设债(经常性项目不允许发债)。长期看，财政建设投入应当相应减少，为社会支出增加财力空间，建设资金筹集应当更多地运用市场手段。

　　(二)结构性问题的长期性和支出的刚性带来结构性赤字。

　　转型期是从“旧”走向“新”的过渡期，这是一个几十年的时期，对财政来说，旧负担未减，新负担激增，导致了结构性赤字。

　　1.转型时期财政面临“三农”问题超常的支出压力。我国正在经历二元经济结构转换过程，农村问题就是“旧”向“新”转换的特殊时期出现的特殊性问题，也是财政的特殊性责任。西方国家对农民有很高的补贴，但是无论如何，发达国家农民占总人口的比例很小(美国为2%)，所需要的补贴占财政支出的比例较小。而中国农民占总人口的50%以上，其补贴支出占财政支出的比例较大。商品市场经济使低效率的小农开始分化，数量巨大的农村剩余劳动力开始出现，因此今后相当一段时期，财政对“三农”支出所占的比例将不断上升。今后若干年财政有关农村有如下项目将加大支出：粮食生产直接补贴，支持农业生产基础设施和农村长远发展，义务教育经费支出，扩大农村合作医疗试点，农村贫困人口低保、老年人退休养老、农村公共卫生的提高等，任何“基本公共服务”的推广和支出标准的提高，由于农业人口基数大，引致的支出增量将是巨大的。

　　2.转型期城镇社会性支出的压力也是巨大的。在转型期，我国城市失业人口、贫困人口不是一般地出现，而是较大数量地出现，社会保障性支出也因此比完成转型的其他国家要多。我国目前退休人员的工资还比较低，提高退休标准就会有巨大的支出压力；城市低收入人群的保障标准也要提高；城市医疗保障支出的标准和费用也要提高。2006年财政安排社会保障支出比上年增加13.5%，达到3978 亿元，2007年随着退休工资标准提高等因素，增加幅度可能更大。社会保障支出在西方国家中的比重很高，平均达到38.0%，如果加上医疗、住房和交通补助等，比重达到54.6%。我们目前这个支出较低，只有24.0%，可以预计，在未来几年内社会保障支出将有很大的提高。

　　3.转型时期，中西部和民族地区发展、稳定的支出的压力也很大。转型时期，中西部的发展相对落后，财政支出的压力增大，只有通过加大向中西部转移支付，才能缓解治理的矛盾。要解决中西部地区县乡财政困难问题，要增加这里行政事业单位人员的工资，提高保障水平等。

　　4.转型时期，教育、科技、环境治理等支出的压力也很大。2006年财政用于教育、科技、环境治理的经费都有大幅度的增长，但是仍然不能满足需求。2007年预计会随着人员工资、物价等因素的变化，还会有较大幅度地增加。

　　(三)转型中的税收有结构性缺陷。

　　与发达市场经济国家相比，我国的税收制度已经与国际接轨，形成流转税、所得税、财产税、社保(统筹)等税种，就好像有四个支柱。但分析我国的收入结构可以看出，它是以流转税为主的税收，其他的“支柱”没有真正立起来，财政筹集收入能力有结构性的缺陷。

　　1.所得税、特别是个人所得税占的比重很低。从IMF2004年出版的《政府财政统计》数据看，发达国家财政收入中，所得税收入占GDP的比重平均为 14.27%，而我国只占GDP(未调整)的4.16%。特别是个人所得税，大部分发达国家的个人所得税收入要占到总税收收入的1/3左右(GDP的 12%左右)，但是我国只占财政收入的1/25(GDP的1.27%)。整个西方国家的个人所得税占税收收入的比重很高而我国很低的原因在于经济发展程度的差别，我国大部分劳动者的工资收入水平低，恩格尔系数高，可缴纳税收的余地小。让富人增加一些所得税贡献是必然的，但是还需要一个过程。

　　2.财产税基本没有收入。从IMF2004年出版的《政府财政统计》数据看，发达国家财政收入中，财产税占GDP的比重平均为2%左右(表5)。我国关于个人私有财产的税收正在设计之中，即使正式出台，税收收入也不会太高，因为中国老百姓积累的私人财富还是太少，价值不高。

　　3. 社会保障费统筹的规模和范围都很小。我国社会保障统筹的“费率”或“税率”已经很高，达到工资的35%以上，但是统筹面很小，可以筹集到的资金有限。退休金发放与现职人员工资联动，且发放水平在一些城市还较高，形成目前退休金的困难局面。发达国家的社会保障收费(税)占GDP的比重平均在11.57%，而我们国家目前只有4.23%。

　　4.流转税制度也需要调整，调整肯定会相应地减少收入。我国是生产型增值税，如果改为消费性型增值税，预计会减少一些收入。流转税也是负担可转移的税收，最终由消费者负担，我们应当逐步减少流转税，增加所得税在财政收入的比重。

　　5.税收总量占GDP的比重相对较低。中国2004年各项税收为26396亿元，GDP为136584亿元(未调整)，税收占GDP的比重为 19.28%。从IMF2004年出版的《政府财政统计》数据看，发达国家财政收入占GDP的比重平均为29.07%(这个统计中没有包括社会保障统筹和其他收入)，高出我国1/3。大部分东欧国家这个比重在20%左右。如果按照“大口径”计算财政收入，应当包括社会保险统筹和预算外资金。我国2004年社会保险收入5780亿元(统计中未记人财政收入)，占GDP的4.23%。预算外资金收入为4567亿元，占GDP的3.34%。此两项加上全部税收，“大口径财政收入”占GDP的比重为26.85%，略低于美国的31.76%；大大低于欧洲国家中德国的44.62%和法国的50.17%、瑞典的 57.96%。

　　(四)结构性赤字还将持续。

　　1.收入结构“幼稚”，支出结构“早熟”和“沉重”。发达国家财政收入的四大支柱(包括统筹)中，我国“缺少一个，两个不足”。由此可以看出，我国财政的收入结构是“幼稚”的。但是，我国财政支出结构有如下特征： (1)“早熟”特征，比如城市中有部分过高的公共服务和福利，比如豪华的办公、教学设施，高级的医疗器械和医疗支出，部分城市高比率的退休支付等，这些已经与西方发达国家看齐了，它们都需要财政支持。(2)“补欠账”的特征，比如离退休人员的退休支付，不仅没有积累，靠“现收现付”仍然不足，还要财政拨款。(3)“成长中痛苦”的特征，比如基础设施建设农村剩余劳动力转移等需要财政投入。财政有难以承受之痛。

　　2.中国财政也有管理上的不足。特别是行政管理费增加过快，预算外资金使用未能有效地管起来，支出基数难调整，对支出增长趋势的抑制缺少制度性“规范”和“力量”，存在着中央与地方的博弈；在收入方面，土地收入、事业单位收费、地方暗中减免税等问题也严重存在，这需要进行专门讨论，解决它们也需要有关条件和时间。但是，结构性的问题是形成结构性赤字的主要成因。

　　3.结构性赤字将延续一段时间。从目前的趋势看，2006年有赤字，2007年及以后年份仍然会有赤字。上述支出与收入的矛盾如果继续存在，结构性赤字也将继续存在，估计将延续到下一个五年计划结束。结构性赤字的减少或结束有两个条件：(1) 从支出的角度看，就是转型阶段社会经济矛盾得到缓和，支付改革成本的高潮期能成功渡过，一般支出靠正常收入可以维持。(2)收入结构的健全，包括个人所得税有大幅度的提高，财产税开征并有一定的收入，社会统保统筹收入有较大增长等。

　　在经济有过热迹象，特别是货币流动性很大、银行频频用宏观手段减少流动性的时候，赤字还要持续多长时间，如何理解这个赤字以及防范这个赤字带来的危害，是我们应关心的问题。

　　四、流动性过剩与结构性赤字的矛盾和对策

　　(一)流动性过剩是我国宏观经济的“结构性问题”。

　　1.内需不足、外贸拉动、汇率调控导致了流动性过剩。(1)内需不足——总供给持续大于消费和投资的结果。“存差”就是商业银行总存款大于总贷款，相反的叫做“贷差”。按照宏观经济总量平衡的规律，不考虑进出口，总供给P应当等于消费C和储蓄S之和，即P=C+S；由于储蓄S必须等于投资I，就有了 P=C+I。等式成立，意味着总供给与总需求是一致的。这时，国民经济没有出现“过剩产品”，就没有过多的库存和浪费。S=I，就是人们消费以后的剩余储蓄到银行后，这个储蓄又通过贷款变为实业投资，即生产性投资。这个投资与人们的消费之和正好等于社会总产出。可是在我们国家，一直存在着储蓄大于贷款，储蓄与投资不相等的特殊现象。到2006年11月，这个差额已经达11万亿元人民币(见表6)，几乎相当于2006年1～11月财政收入(约36000亿元)的3倍。2002年到2006年共新增7万多亿元，2004年到2005年间新增近3万亿元，超过当年财政收入。存差占存款的总量的比重也逐年上升，2004年已经达到26.2%，2005年达到32.2%。存差带来如下危害：库存增加，因为总产品中有1/4～1/3没有销售出去，就成为超过正常库存的过量库存；企业效益下降，因为库存占用了流动资金，增加了成本；银行收回资金困难，坏账增加；银行有较大的存款贷不出去，负担存款利息，银行收益减少或者亏损；人民生活水平和福利降低，因为银行存款对应的是社会产品，如果这些产品积压和报废，最终这些存款就没有实物对应，货币实际上在贬值。(2)流动性过剩——“购汇”导致“超经济货币发行”。从表7中可以看到，2002～2006年，购汇新增加人民币分别为7292亿元、7735亿元、16097 亿元、16201亿元和16420亿元。而实际上市场上能够容纳的、经济运行必需的货币分别只有1720亿元、2641亿元、1864亿元、2750亿元和1158亿元。结汇流入市场的货币大大超过市场需求。2002～2006年(10月)，前者分别是后者的4.2倍、2.9倍、8.6倍、5.8倍和 14.2倍。(3)外贸拉动——发展经济起飞时期的必然趋势和政策。在儒教文化下形成的东方消费模式下，家庭是生活和精神的依托，节俭是一种美德，积蓄财产是未来自己和子孙的生活保障。另外，社会法律制度保障程度相对低，老百姓个人感觉到其对政府政策影响程度也低，要靠自己和子女来安排未来。因此，消费倾向低而储蓄倾向高。我国的储蓄率很高，而且是落后的银行储蓄方式。因此，外贸拉动经济就成为包括我国在内的东方国家在这个时期的一个特定的发展模式。我们可以尽量地减少这个模式带来的损失，但是没有办法改变这个模式。因此，管理外汇汇率、购汇结汇的制度没有可能在短期得以改变。

　　消费需求不足和流动性过剩是我国宏观经济“结构性问题”。我们看到了流动性过剩这个问题，也正在采取措施解决它，但是没有办法在短时期内解决它，这就是宏观经济的结构性问题。既然如此，我们要尽量减少这个结构性问题，压低其带来的负面影响。

　　2.流动性过剩不是内需过剩——结构性赤字可以部分地增加内需。理论上讲，如果出现了流动性过剩，往往会导致需求过剩，出现消费和投资超过供给，物价上涨甚至通货膨胀。但是我国宏观经济有它的特殊性，流动性过剩的时候，消费需求却相对不足，对待这样特殊原因形成的流动性过剩，不能简单化，应当在减少流动性的时候增加需求。应当看到，财政赤字确实也增加了流动性。因为财政赤字肯定增加了信用工具和流通性，现在有3000亿元左右的赤字和债务，通过乘数作用，必然增加流动性。但是不能期望财政减少支出就能减少流动性，因为这是结构性赤字。但是我们还应当看到，结构性赤字也因此增加了内需，可以部分地缓解内需不足的问题。

　　3.经济部分过热不是基本消费需求过热——结构性赤字主要支出对象是老百姓。由于流动性过剩，导致了部分经济领域过热，特别是投资过热，因此从2003年以来，我国宏观调控的主要控制对象是固定资产投资。但是消费需求相对不足，特别是工薪阶层以及低收入的老百姓的有效消费需求有限。结构性赤字形成的财政支出，主要是面向老百姓，会形成高边际消费倾向的、真实有效的需求。事实上，货币供应过多带来的物价上涨，物价上涨导致利益损失最大的往往是一般百姓，财政在这个时候，就要增加支出，补助老百姓。

　　(二)“两个结构性问题”要权衡解决。

　　1.“两个结构性问题”都关系到国民经济稳定与社会稳定。流动性过剩可能导致的结果是经济局部过热甚至全面过热、通货膨胀，然后是发展的大起大落，以及人民群众的不满意以及社会不稳定。财政结构性支出如果不足，社会转型期间基本公共服务没有跟上，就会导致人民群众不满意增多和社会不稳定。因此，两个“结构性问题”要同时考虑。

　　2.财政和银行互相负有责任。财政有责任配合银行解决流动性过剩问题，要尽量减少支出，减少结构性赤字的数量，但是社会结构性支出不能减少，主要靠减少一些行政性支出，或者一些发展性支出，来保结构性支出。与此同时，银行不能将减少流动性问题的注意力完全集中在财政上。外汇结汇问题要改进，消费信贷问题要改进，对外投资等问题也要改进。银行有责任配合解决财政结构性支出及其他的问题。

　　3.财政应当将结构性赤字降到最低——保社会性支出，压缩建设性支出。(1)要保证社会性支出不减少且还要增加。首先渡过提高公务员工资这一关，公务员工资会连带事业单位人员、离退休人员、临时雇用人员工资的增加，这是财政必须首先落实的支出。其次要落实提供基本公共服务和增加社会保障刚性支出任务。城市社会保障覆盖面的扩大和保障水平的提高，农村社会公共服务和保障的推广等。(2)建设性支出可以适当减少。要保证社会性支出，就要适当地压缩建设性支出，将原来用于建设的资金更多地用于社会性支出。(3)用“政府收益债”或“公共企业债”代替政府一般债。这是指政府大型的、有收益的公用工程债。这种债在国外很普遍，在债券市场上出售，用工程未来的收费收入偿还。因而被称之为收益债(Revenue Bond)。实际上是有政府公共服务背景的企业，依靠自己的市场信誉发行的债券，依靠自身收益偿还。这是“公共企业债”，中央和地方政府都可以发行，在地方发行的是“地方政府收益债”或“地方公共企业债”。用这种债可以吸纳多余的存款，可以用以举办公共工程，但是必须用它的收益偿还，因此，举债者和购买债券的人都要谨慎，北京到上海的高铁等工程可以直接由企业发债。收益债是在债券市场上公募发行的，投资人会充分估计它的风险，债息也较高。这种债可以作为我们国家未来解决银行存差过大、建设资金紧缺、减少赤字和国债的方法之一。

　　(三)用好用活国债，尽量减少流动性。

　　我国央行用特殊的办法回笼货币。第一，提高贷款准备金率，增加商业银行在央行的存款。从2003年9月1日起，将存款准备金率由6%提高到7%。以后又连续提高存款准备金率，到2007年1月15日上调至9.5%。第二，用央行票据或大额存单回收，2006年10月末已经达到31055亿元。第三，公开市场操作没有用国债。央行要减少流动性，只有卖出国债回笼货币，但是也没有这样的操作，因为央行没有了国债，才用央行票据和大额存单。

　　可以考虑两种方法使用国债，以减少外汇结汇带来的流动性和央行的压力。第一种方法：财政部借出部分国债给外汇管理部门，后者在结汇时，付给企业等结汇者人民币中有一定的比例的国债。企业持有国债而不是可直接流通的货币，减少了流动性。与此同时，外汇管理部门借出相应数量外汇给财政部，财政部可用它对外支付，比如外交事务等费用的支付，代替过去用人民币兑换外汇去支付的方式。第二种方法：将部分国债借给央行，再由央行发行到市场，回收市场货币；央行甚至可以在一级市场上购买国债，然后出售，这个购买要有严格条件，第一是要有法律依据，第二是数量要严格控制。