政策性银行贷款

政策性银行贷款（Policy-related Bank Loans）

　　政策性银行贷款由各政策性银行在人民银行确定的年度贷款总规模内，根据申请贷款的项目或企业情况按照相关规定自主审核，确定贷与不贷。效益也是政策性银行贷款需要考虑的要素之一。政策性贷款是目前我国政策性银行的主要资产业务。一方面，它具有指导性、非盈利性和优惠性等特殊性，在贷款规模、期限、利率等方面提供优惠；另一方面，它明显有别于可以无偿占用的财政拨款，而是以偿还为条件，与其他银行贷款一样具有相同的金融属性——偿还性。

　　一般来说，政策性银行贷款利率较低、期限较长，有特定的服务对象，其放贷支持的主要是商业性银行在初始阶段不愿意进入或涉及不到的领域。例如，国家开发银行服务于国民经济发展的能源、交通等“瓶颈”行业和国家需要优先扶持领域，包括西部大开发、振兴东北老工业基地等，这些领域的贷款量占其总量的91％。进出口银行则致力于扩大机电产品和高新技术产品出口以及支持对外承包工程和境外投资项目。中国农业发展银行则主要承担国家政策性农村金融业务，代理财政性支农资金拨付，专司粮棉油收购、调销、储备贷款业务等。

　　1．缺乏长期稳定、低息的资金来源

　　银行资金来源决定资金运用，资金来源总量、结构决定资金运用的总量和结构。商业银行如此，政策性银行也不例外。近年来，政策性银行在国务院和有关部门的大力支持下，筹集了大量资金，为国家重点建设、进出口行业、农业发展等提供了极其有力的保障。但从长远来看，在现有的资金筹集中存在相当的局限性，影响和制约了政策性银行业务的发展。其中，最主要的问题是资金成本高、期限短、数量有限。政策性银行现有的资金筹集槊道中，主要是来源于向各专业银行和其他金融机构发行的指夸性金融债券，利率一般高于商业银行吸收的同期储蓄利率，期限为3-5年。而政策性贷款的特殊性主要体现在利率和期限的优惠上。大部分政策性贷款利率低于同期储蓄存款利率，期限多在5年以上，有长达2O年。短期资金长期占用，必然增加银行经营的难度和风险。贷款利率的优惠与高成本的资金来源必然导致亏损，负债愈多亏损愈多。从一定意义上讲， 国家财政将弥补这些亏损，政策性银行的目标也不是盈利，但长期大量的亏损在目前国家财政紧张的情况下，补贴是解决不了的。而且，政策性银行虽不以盈利为目标，是因为政策性金融业务与逐利的商业性金融业务常常存在矛盾，银行作为一个经济组织，必须“保本经营”，长期亏损和依靠补贴既无益于政策性银行的经营和进取，又给借款者造成错觉，产生有意拖欠，甚至拒不偿还，反过来增加亏损的可能性。

　　在筹集资金的量上，也不适应政策银行的发展。从这两年金融债券的发行情况和今后发展趋势看，债券的增长速度不能适应政策性资金需求。而且，在三五年后，随着偿债高峰的到来，借新债还旧债，同时还要保证政策性项目所需资金，政策性银行所需资金的规模必将成倍增长，由此进一步增加其业务开展的难度。

　　2. 不良贷款比例居高，贷款潜在损失威胁巨大

　　(1)贷款资金死滞沉淀过多。在政策性银行信贷资产中，有相当部分是在成立时由各专业银行或原国家六大投资公司划辅过来的。这些信贷资产由于长期的政策性因素管理松懈，造成许多资产死滞沉淀。有关研究表明，农业发展银行的死滞沉淀资产占信贷资产的20%左右，而国家开发银行经营基金和其他委托贷款的回收率不到10%，利息回收率则更低。只因其皆连续签订展期合同，故其呆账、呆滞率尚无表现，但从其催收情况看，这些资金的顺利回收将困难重重。

　　(2)逾期贷款比倒过高。从目前来看，政策性银行刚运行几年，贷款质量问题最明显的表现形式则是逾期贷款的大量存在。据统计，农业发展银行发放给河南某县的贷款中，贷款逾期率达39%，国家开发银行发放给水运行业的政策性贷款中，逾期率高达50%以上，而目前在人民银行关于对商业银行实行资产负债比例管理通知中规定：“逾期贷款率不得超过8%”。虽然政策性银行由于其职能的特殊性不必执行商业银行资产负债管理的规定，贷款质量指标尚无具体规定，但拿现行的逾期贷款率去与商业银行的贷款质量指标相比，其相差悬殊之大，足以说明其贷款风险程度之高。

　　(3)潜在的贷款损失威胁日益加大。从这两年的情况看，政策性银行贷款呆账，呆滞率均低于专业银行，利息偿还率有的高达90%以上，呈现出良好的运行状态。但征这表面的良好状态下，存在着极大的损失威胁：

　　首先是因为政策性银行才运行几年，而许多贷款都是中长期贷款，贷款期限在2年以上，偿还期限尚未达到，所以，“两呆”贷款比率较低，一旦到达回收高峰，矛盾显现出来，比倒势必扩大。

　　其次是因为在己归还的贷款本金特别是回收的利息中，相当一部分是企业用政策性银行贷款拨付的资金偿还的，这也是银行实行“收贷挂钩” 所产生的结果。还有一部分企业为继续使用政策性贷款，便通过其它银行贷款来归还政策性银行贷款利息，获得良好信誉来争取贷款。也就是说“收贷挂钩”制度约束了企业在贷款年限内守约按期归还债务，但一旦贷款投资结束后，没有了切断资金这一硬条件的约束，这些企业是否可能按期偿付债务呢?从目前各大专业银行普遍存在沉淀贷款情况看，这种可能性极小，这实际上是企业短期行为使贷款风险滞后发生。

　　再从政策性银行贷款的保障形式看，政策性银行贷款方式多为信用贷款和担保贷款，抵押贷款比倒不大。据河南某县反映，该县农业发展银行的贷款80%以上为信用贷款，没有抵押或担保，而在开发银行交通行业的贷款中，有60%上由贷款企业主管部门即铁道部和国家民航总局等担保， 在担保合同中，对保证方式、保证责任等均无详细明确的规定。一旦发生贷款损失，如何向担保人进行索赔，也是一个潜在的难题。在另一些担保合同中，保证人资格则完全不符合《担保法》的规定，或同为银行的债务人，相互担保，实际上是“担而不保”。

　　最后，贷款风险潜在威胁的另一方面则是来自于贷款企业。根据政策性银行对象太部分是效率低或亏损或潜亏企业，这些企业所欠银行贷款事实上是很难收回的。目前我国各国有商业银行贷款中20%的呆账，多半来自这样一些企业，在各商业银行将政策业务分离出来后，这样的企业多半推给政策银行承担，从而进一步增加政策银行贷款的风险。

　　从以上的分析可知，导致目前政策性银行贷款质量低下的因素包括政策性银行资金来源的制约，政策性贷款范围界定，项目选择，政策性银行自身经营管理等因素。针对这些问题，应采取以下主要措施，提高贷款质量，保证资金安全。

　　1．扩大资金来源，保证贷款资金需求和周转

　　扩大资金来源，首先要巩固现有的筹资渠道。也就是说，要继续做好金融债券的筹资工作。从目前情况看，国家财政比较困难，在相当长的时间内，政策性银行仍需依靠发行债券筹集资金。因此，必须着力解决目前金融债券筹措中存在的不足，增加债券流动性，降低筹资成本，形成滚动式的发行机制。

　　其次，逐步利用邮政储蓄和社会保障基金作为政策性银行稳定的、制度化的资金来源。随着我国邮政储蓄的蓬勃发展和多种社会保障基金的建立，越来越多的资金流向邮政部门和社会保障机构，这些机构除了将一部分资金用于自身经营外，还有大量资金长期沉淀下来。在政策性银行不可能从金融市场或国家财政上得到完全充足的资金情况下，应考虑建立妥善的制度，将这些资金作为政策性银行的主要资金来源。

　　2．正确界定、选择政策性贷款项目，控制贷款风险产生的源头

　　从经济发展的需求和政府职能看，需要政策性银行参与投资的范围主要包括：市场机制失效的投资领域；投资规模大、建设周期长、风险高但有利于国家产业结构和贸易结构优化的领域。在这些领域中，既有收益不好或亏损项目，也有收益较高的项目。所以，对政策性贷款的理解，不能简单地概括为仅是低盈利或亏损项目的贷款，认为政策性银行只能承担收益低甚至还欺没有保证的项目贷款，从而一味地将一些长期亏损的项目推给政策性银行。政策性银行是政府银行，必须依照国家政策进行资金投放，但它同时也是金融企业，其贷款作为银行贷款，可以低息甚至无息，但决不可以放而不收，否则，贷款将成为财政拨款而失去银行特征。对于那些严重亏损，根本没有还欺能力的政策性项目，应由财政投资而不应划给政策性银行承担。如果把所有政策性亏损项目垒划给政策性银行，等于把财政上的矛盾转移到政策性银行上，不仅将使其难以维持下去，也不利于政府利用金融信用手段调控经济。因此，对于在政策范围内的贷款项目，政策性银行必须自主进行严格的贷前调查和评估论证。坚持择优扶植，选择效益好、盈利或微利、有还欺能力的项目，或者虽然亏损，但有国家财政贴息或能在政策性银行自身盈利可填补平衡范围内的项目，如果达不到评审条件，应不予贷款，决不能因其是政策范围内项目而可以选择。这样，才能使其维持“保本经营” 的原则。

　　3．引入现代企业管理制度，建立贷款风险防范机制

　　政策性银行切不可将自己等同于行政机构，只注重资金的投放，忽视具体的经营管理。政策性银行要办成真正的银行，必须借鉴国外成功的经验，借鉴商业银行管理制度，实行贷款风险管理，树立正确的贷款风险观。在承担必要的贷款风险的同时对之进行积扳和全面的风险管理，尽量减少贷款损失。完善贷款“三查”和审贷分离制度，健全贷款经营责任制和内部稽棱制度，将责权利相结合，督促信贷人员严格按规章制度办事。防止将自身的经营管理不善归因于执行国家经济政策。

　　4. 制订和完善政策性金融法规，堵塞制度漏洞。

　　政策性银行成立几年来，国家有关的金融法规还未跟上，使得政策性银行业务操作无所适从，政策性贷款业务与商业性贷款业务的彻底分离、银行的资金供应和筹措渠道、运转环境等都没有明确的法律保障。因此，必须重视制订和尽早出台有关法规，发挥法律的规范、约束保护作用，使国家运用政策性贷款，企业使用政策性贷款，银行管理贷款都有法可依。

　　国家开发银行对贷款项目的管理已经作出了积极的探索。在贷款投向上，开发银行优先安排国债项目贷款，支持电力、公路、铁路、城建、石油、石化等重点行业和重点企业实现结构调整；继续向中西部倾斜，积极支持国家西部大开发战略的实施；积极支持高科技企业和不同所有制中小企业的发展。改变长期以来推荐项目、受理项目及评审项目的传统模式，主动选择优质项目。近几年来，开发银行项目选择已从主要依靠国家计委、经贸委推荐过渡到实行“双向选择”，面向市场，面向客户，建立了择优汰劣的项目筛选受理机制。突出了对项目市场风险、偿债能力、风险等级的定性定量分析，把风险防范工作从源头做起。

　　政策性银行是以债权人的身份加入到项目管理中的。随着BOT等新的项目融资方式的推广，资金的提供方在项目的建设中发挥着更加重要的功能。由于债权人等融资方积极加入到项目管理中，使得项目的风险和效益等因素在项目的抉择过程中起了关键性的作用。政策性银行的项目监督体系包括项目审查制度、项目评估制度、项目论证制度、项目建设监督制度、项目验收制度、项目档案制度等。

　　政策性银行以债权人身份加入到贷款项目管理中去， 其管理思路体现在两个方面：一是为了形成对贷款项目的良好管理，
在内部组织框架上进行有效设置；二是对贷款项目进行全流程的现代化管理，在其中运用项目管理的思路。

　　1. 项目管理内部组织框架的设置。为有利于贷款项目的管理，政策性银行可以设立相应的组织机构，即贷款审查部门和贷款业务部门，共同负责贷款的项目管理。贷款审查部门的主要职能是负责贷款项目的评估、论证和贷款条件的调查和审定，落实贷款项目及其项目承办单位的贷款使用条件，据此提出评估审定报告交贷款业务部门。贷款业务部门的主要职能是负责贷款的计划分配、分期投放、监督使用及贷款收回等各项工作，并在每一笔贷款项目结束后，编写项目管理报告，以便备档。

　　2．贷款项目的流程管理。政策性银行对贷款的项目，可以根据项目的发展阶段进行流程管理。在项目管理中结合各阶段的特点，做好风险控制。

　　(1)对贷款项目的总体论证。贷款项目在申请贷款之前已经过相关部门的论证和立项审查，所以贷款银行应侧重于论证贷款项目与本行资金可贷能力是否相适应，以及对项目本身在技术条件、经济条件、政策条件及组织条件等方面的可行性和必要性进行论证。

　　(2)贷款项目的效益评估。这一环节直接关系到贷款经济效益高低和能否保证收回，是事前控制风险的重要步骤。因此，承贷贷款项目必须进行周密的投资成本和预期效益的比较分析和评估鉴定，以确定贷款项目具有较高的经济效益和社会效益； 同时，银行必须对申请贷款的项目进行比较分析、分类排队。对那些投资少、见效快、效益明显的项目优先考虑，保证供给；而对效益相对较差的项目推后考虑，以促使效益较高的项目顺利进行。

　　(3)贷款项目的审查。在贷款项目的审查阶段，银行以债权人身份开展工作，这是区别于一般项目管理的。一是对贷款对象的经营能力(项目承建能力)及必备条件进行审查和落实，以保证贷款能够有效利用，实现预期的经济效益和社会效益；二是从承贷行方面讲，通过贷款项目审查，落实贷款使用条件，以确保贷款本息能按期收回。贷款项目审查的关键之处在于：经过项目的论证和评估，项目本身已经完善，重点在于项目
的落实， 即项目能否按预期计划建成投产。这需要贷款项目的建设方或营运方有娴熟的资金使用技巧。否则，贷款项目不能按期投入建设，银行贷款本身将面临不能收回的风险。在贷款项目的审查阶段，主要应审查领导的群体素质、贷款资金的运用能力、项目工程和配套设施，以及申请贷款所应具备的政策条件及其他配套条件等。

　　(4)贷款项目的建设监督。在贷款发放以后，贷款银行必须组织相关人员，及时对贷款进行跟踪检查，监督贷款按规定用途和合同计划进度合理使用。贷款项目监督的直接对象是贷款资金使用的全过程，内容包括技术监督、财务监督和效益监督3个方面。贷款银行主要进行财务监督，审查企业是否按贷款合同的要求使用贷款以及企业是否遵守了贷款合同中的一些限制性条款。

　　(5)贷款项目的验收。项目验收是指银行随着工程进度进行工程每一环节、每一部分的质量检验和验收，发现问题，及时解决，银行的贷款项目负责人在有关专业人员的协助下，对项目工程严格验收，确保工程进度合理、质量合格，为确保按期收回贷款打下物质基础。

　　(6)贷款项目的归档。每一笔贷款项目的操作都蕴积着大量的经验和教训。贷款银行必须对每一笔贷款项目在结束后及时作出总结报告，详细报告项目运行的全过程，以及在贷款项目中出现的问题和解决方法。同时，项目的归档管理可以为无法按期收回贷款的项目进行的管理提供详实的备查资料，以分析贷款风险并采取措施降低贷款损失，预防同类风险的再度发生。

　　(1)政策性的产业风险。政策性银行的贷款主要投向能源、交通、原材料等“两基一支”项目和“高科技”项目，这些项目或者具有较好的社会效益而经济效益较差或者是风险较高。同时国家将根据宏观经济走势调整产业政策、区域发展政策，发展的重点行业会有所转移，对项目的支持力度可能变化，这直接影响着贷款企业的经济效益和贷款的偿还能力。

　　(2)宏观经济周期风险。当经济处于低潮时，政府需要运用扩张性的货币政策、财政政策刺激经济的发展。政策性银行必然会受到政府的影响，增加贷款项目，提高贷款数额。为了完成政府的投资计划，达到刺激经济的需要， 银行会放宽对项目的评审条件，对风险大的项目也予以承贷，而未认真考虑项目的未来进展及项目的偿还能力。

　　(3)商业银行的代理风险。目前，我国政策性银行的分支机构和网点都处于稀缺状态，很多贷款都是先拨给其他商业银行，由其代理具体的贷款业务和对款项回收进行管理。但由于对我国政策性银行的贷款还没有立法规定，造成代理行的职责义务规定不具体，约束力不强，甚至有些代理行对项目监督管理流于形式，从而使开发银行的信贷资产风险较大。

　　(4)政策性银行和接受贷款项目的企业之间的信息不对称风险。由于信息不对称，政策性银行和银行内部的管理决策人员得不到充足有效的信息来支持决策。这种信息不对称的决策导致了贷款银行的“逆向选择”——选择错误的客户或资金运作方式。政策性贷款的对象主要是国有经济，许多国有企业信用观念淡漠， 自我约束意识差，自有资本不足，长期亏损，往往将政策性贷款当作非财政性资金或救济优惠加以挤占挪用；我国的各类投资主体在现有投资利益格局下，都存在投资扩张的冲动，对政策性资金的需求大。这些动机会导致贷款企业作出夸大项目效益的可行性报告，而贷款银行缺乏项目相应的内部信息，难免出现风险。

　　(5)项目的担保风险。政策性银行在与贷款方签订的贷款协议中虽有担保条款，是项目贷款数额一般较大，一般企业无力担保。一部分大额贷款采取以政府信用和企业信用的保证方式，抵押、质押相对偏少。这在法律上缺乏担保效力，对贷款方没有实际约束力。

　　(6)项目建设中的完工或超概算的风险。由于各种原因，项目超工期、超概算、甚至无法完工，这会对银行的贷款形成“倒逼”，使得银行形成贷款项目的“路径依赖”(贷新款才有可能收回旧款)， 从而给信贷项目带来风险。

　　(7)项目完工后产品面临的市场风险。项目完工并不意味着贷款的收回，项目完工后面临着相应的产品和服务销售的市场风险，这直接决定着投资方的投资效益，从而也影响着贷款本息的回流。

　　(1)加快政策性银行的立法步伐，创造良好的外部环境。根据世界上政策性银行产生的历史来看，比较成功的组建模式一般是“先行立法，后建机构”，即先制定颁布专门的政策性金融法规(尤以美国、日本为代表)；然后根据专门的政策性金融法规组建专门的政策性银行。我国应尽早研究制定《政策性银行法》，进一步指明各类政策性银行作为国家信用机构的性质、定位和发展方向，明确政策性银行的经营原则、资金来源、
业务范围、贷款申请、审批、发放及收回的程序，界定政策性亏损与经营亏损，建立企业还贷约束机制，明确财政、政策性银行与承贷企业3方的责任及处罚办法等。

　　(2)正确选择政策性贷款项目，在源头上控制贷款项目风险。政策性银行是政府银行，必须依照国家政策进行资金投放，但它同时也是金融企业，其贷款作为银行贷款，可以低息甚至无息，但决不可以放而不收。否则，贷款将成为财政拨款而失去银行特征。对于在政策范围内的贷款项目，政策性银行必须自主进行严格的贷前调查和评估论证，择优扶植，选择效益好、盈利或微利、有还款能力的项目。如果政策范围内的项目达不到评审条件，也不予贷款。

　　(3)政策性银行需要建立现代银行企业制度，对贷款建立先进的项目管理，并建立贷款风险防范机制。政策性银行要办成真正的银行，必须借鉴国外成功的经验，借鉴商业银行管理制度，实行贷款风险管理，在承担必要的贷款风险的同时进行积极和全面的项目风险管理，尽量减少贷款损失；完善贷款审贷分离制度，健全贷款经营责任制和内部稽核制度，将责权利相结合，督促信贷人员严格按规章制度办事；完善银行监控预警系统，开发信贷业务风险监控系统，对借款人和贷款项目进行分类管理，建立对借款人、地区、行业的信用评级制度，加大对借款人和贷款项目的现场监管力度，使监管关口前移，变被动监管为主动监管。