税收管理员制度

　　税收管理员制度，是指国家为了加强税源管理，建立的税务管理人员亲自接触纳税人、了解掌握辖区内纳税人税源及其变动情况，克服税务人员对纳税人税源情况了解不足，掌握不实，疏于管理等问题的一项制度。

　　在该制度下，税收管理员的职责范围包括：税收政策宣传送达、纳税咨询辅导；掌握所辖税源户籍变动情况；调查核实管户生产经营、财务核算情况；核实管户申报纳税情况；进行税款催报催缴；开展对所管企业的纳税评估及其税务约谈；提出一般性涉税违章行为纠正处理意见；协助进行发票管理等。概括地讲，税收管理员是“信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监控员”。但税收管理员不负责税款征收、不负责税负核定、不负责涉税审批，不负责涉税案件的稽查。

　　税源管理重要事项由部门集体研究。税收管理员下户执行各项税源管理事务时，要提出报告，按计划和规定程序进行，并接受行政执法和行政监察的监督。所获税源信息要记录归档，实行共享。税收管理员实行两年定期轮换制度。各级税务机关要制定税收管理员工作规范，加强对税收管理员的管理、监督和考核。

　　值得的注意是，许多人认为，税收管理员制度是对我国传统“专管员制度”的恢复。在我国的税收征收管理史上，曾两度实行专管员制度。一是50年代实行的集征、管、查于一身的征收管理模式。该模式的特征是以专管员为核心，“一人进厂、各税统管、征管、查合一”，即“专管员上门收税”。二是90年代实行的： “可以采取驻厂管理、行业管理、分片管理、巡回管理等”模式。税收管理员制度并非是传统专管员制度的简单“回归”，而是对传统专管员制度“扬弃”基础上的一种新制度。所谓“扬”就是发扬和借鉴过去推行专管员制度下，实行“分片管理、责任到人、考核到位”，既管理又服务等良好传统，密切税企联系，疏通联系渠道，以利于改进和完善税源管理的各项措施，切实解决“疏于管理，淡化责任”和“情况不明、信息不灵”等问题。所谓“弃”就是摈弃和克服专管员不受制约“一人进厂，各税统管，集征管查于一身”的弊端。从而变集权式管理为分权式管理，变全程式管理为环节式管理，变“保姆式”服务为依法服务。

　　税收管理员制度在我国税收历史上早已出现。新中国成立以后，税收专管的优势得到充分发挥，对当时的经济和社会发展起到了重要作用。

　　首先，税收管理员制度的产生，有效加强了税源管理，增加了财政收入。

　　税收专管员制度始于50年代初期。当时百废待兴，中央政府急需筹资用于经济改造和恢复。1950年1月，政务院颁布《全国税政实施要则》，围绕《要则》精神，全国许多地方展开了税收专管工作，迅速查清了税源状况，切实增加了政府的财政收入，为国民经济恢复和社会主义建设积累了资金。

　　其次，税收管理员制度的实行，使税收工作更好地协助完成了对资本主义工商业的社会主义改造。

　　社会主义改造工作复杂，任务艰巨，需要大量细致的工作。利用税收引导资本主义工商业朝社会主义方向发展，是改造工作的重要部分。在税收专管员的努力下，税收工作配合国家对资本主义工商业的社会主义改造，发挥了利用、限制、改造资本主义工商业的作用。

　　此外，税收管理员制度适应了计划经济体制的要求，有力支持了社会主义建设。对资本主义工商业的社会主义改造基本完成以后，我国实行了计划经济体制。在这种体制下，经济成分较为单一，税收政策法规和税收征管环节较少，这就为税收专管员制度提供了发挥特长的舞台。税收管理员制度行政动员能力强，税收征管效率高，便于税务部门快捷高效完成税收计划任务，因而适应了计划经济体制的要求，推动了社会主义建设的迅速发展。

　　税收管理员制度的特点主要表现在三个方面：

　　首先，动态分类的税源普查办法。

　　对纳税户进行普查，按地段和行业归类整理纳税卡片，在此基础上建立专管户的征稽手册。对专管员的基本工作要求是：把辖区内纳税户的开业、歇业、迁移等情况和工商户的纳税情况记入稽征手册；对纳税户内部组织、经营方式和护税人员名单等资料，均分门别类登入稽征手册。除此之外，税务专管员还要传达税政法令，组织工商业者学习税法，教育财会人员忠实记帐与申报纳税，联系职工店员协助税收，帮助业户建帐、建票；组织领导纳税小组长审查申报表，督促工商业者按期缴税；搜集资料，掌握情况，检查业户，堵塞偷漏。对专管行业的人员还要求了解行业经营情况，掌握行业发展规律、营业利润情况、季节性变化等；组织与掌握所管行业的民主评议。

　　其次，社会化分工协作的税收管理体系。

　　税收管理员制度除了分区监管所有纳税户之外，还建立纳税小组，实行工商户集体报缴工商税的制度；另外，分区专责管理的基础上，还由专责区与有关区分局的专管人员组成专业小组，并由专责区专管人员担任组长。其任务是：代表专责区加强与有关部门的联系和对工商界进行税务协商；系统汇集和研究行业生产经营和纳税情况，总结交流管理经验，制订行业税收征管工作规划等。早期的这些措施，实现了对税源的有效控管。

　　第三，税收经济思想。

　　早期的税收管理员制度也提出了朴素的税收经济的思想，指出“从经济到财政”，把财政收入建立在可靠的基础上。税务专管员把征管与促进生产相结合。由专业活动扩展到各项财税工作，包括税利检查和财务检查等工作，从供、产、销等各个环节上，抓住重点，帮助企业“比指标、找差距、挖潜力、赶先进”，以促进企业生产的发展。

　　当前，全国很多地方的税务机关都在试行税收管理员制度。根据北京市地方税务局文件，税收管理员是基层税务机关分片（行业）管理税源的工作人员。税收管理员制度是保证税收管理员实现有效的分片管理，使税收管理达到“管理到户、责任到人、人户对应”目标的相关规章和管理体系。税收管理员制度在实践中表现出了一些特点和优点。

　　1、借鉴税收专管员的经验，调动了税务人员税源管理的积极性和能动性。

　　税务专管制度之所以能够长期发挥积极的作用，在很大程度上是因为它调动了税务管理人员的工作能动性和责任感。长期以来，税务战线上出现许多优秀工作者的典型。他们既没有完备的法律法规保障，也没有先进高效的计算机网络支撑，仍然实现了对税源的较为有效的管理。其中的经验，最重要的就是税源管理责任明确，税务人员的工作积极性被调动起来。这一点，正是税收管理员制度着重借鉴和引进的。

　　当前的实践表明，完备的法律体系和先进的技术手段不但不能自发调动人的积极性，相反会使人产生盲目的依赖。我国的许多透漏税现象，既不是因为法律的缺陷，也不是由于技术落后，而是税务人员的积极性不够，对计算机和报表信息过于依赖致使工作出现了漏洞造成的。要从根本上改变透漏税的局面，就要充分调动税务人员工作的积极性和主观能动性。借助专管的办法，税收管理员制度能使税收管理人员的责任与纳税人一一对应，推动税收管理员对税源的积极管理，采集全面的、动态的一手税源资料，减少了税源漏管的可能性。

　　2、吸取集中征收的教训，利用信息化网络，实现“管事”与“管户”相结合，提高工作效率和行政效力，改善税务机关与纳税人的关系。 　　税收管理工作既要重视管理的效率，这一点主要借助于现代化信息技术手段实现；也要重视管理的有效性或质量，这一点从根本上要有准确的税源信息来保障。

　　集中征收的办法在理论上是要调动纳税人的自觉纳税意识，减轻税务机关“管户”的压力，使之集中精力“管事”，提高征管工作效率。由于种种原因，实践的结果并不理想。虽然就票审票、就表审表的办法确实提高了工作效率（efficiency），但是，税务机关管理的有效性(effectiveness)令人怀疑。纳税人提供的原始数据是有效管理的起点。在现实中，大量的纳税人或者有意（偷漏税）、或者无意（缺少相关知识和技能）提供了扭曲的涉税信息。这些信息一旦被计算机系统采用，就会得出错误的信息处理结果。计算机信息平台的使用，加剧了错误数据的影响。结果是数据处理的效率越高，税收预测和计划的盲目性越大，管理的有效性就越差。

　　税收管理员制度借助于现代化手段，建立起了涵盖广泛、反应灵敏的动态的税源管理体系。它是与市场经济发展相适应的税源管理制度，把管户与管事有效结合起来，实现管理的效率和有效性并重。一方面，税收管理员按照规定与纳税人保持制度化的联系，提供专业的纳税服务和指导，帮助纳税人及时准确申报纳税，保证税务管理工作的高效率。另一方面，通过税收管理员的实地调查报告，税务机关能够掌握税源户籍、财务核算、资金周转和流转额等关键的涉税信息，从而提供针对性的、有效的税收管理，充分发挥税收在经济和社会发展中的作用。

　　税收专管员的制度旨在解决“情况不明，信息不灵”问题。这一制度看似美好，但仔细探究，就会发现该制度在操作上尚有一定难度，主要体现在以下方面：

　　1、管理幅度过大，征税成本过高。从管理幅度看，目前，我国一线执法的税务人员较少，实施税收管理员的制度必然导致管理幅度过大。从征税成本看，目前，我国的征税成本已是美国的十倍，要做到管理精细化，一要增加税收管理员的数量，二要加大培训力度，提高税收管理员的业务素质，从而提高单位征管效率。无论哪一项都会再次加大征税成本，显然与国家征管目标相悖。

　　2、保姆式管理并未废除，激励机制尚未建立。市场经济原则要求权、责、利挂钩。现行的税收管理员每人分管少则上百户纳税人，平时对纳税企业进行日常纳税管理，担负纳税辅导等9项职责，并且要对其所管事、管户负全责。但客观上税收管理员不可能像保姆一样每天24小时盯着纳税人，即便税收管理员整天盯着纳税人也不能保证其不出现问题，更何况每个税收管理员要管几百家企业；同时还要面对税务检查部门的检查。但税收管理员的制度却没有设立相应一套奖优惩劣机制，致使干多干少，干好干坏都一样。

　　3、税收管理员与税务机关的法的责任风险急剧加大。时下是“法”的时代，每个人都要为其行为承担法律责任。税收管理员每完成一项工作都要给局相关职能部门和纳税人出具税务文书。这种税务文书导致税收管理员要承担两大责任：一是在管理纳税人方面的责任。如，由于纳税人在其财务、纳税等方面采用欺骗、隐瞒等手段，致使税收管理员出具的文书存在不真实等问题，税收管理员为此难辞其究。二是对税务机关其他部门的责任。如，对于纳税人虚开增值税专用发票后“走逃”行为，税收管理员要负全责。因为税收管理员代表税务机关对纳税人的纳税情况进行监管，并出具了税务文书，当稽查部门再查出问题，税收管理员自然难逃干系。因此有人称：“税收管理员的日子可谓‘如履薄冰’。”仔细分析，不仅税收管理员要为上述行为承担责任，相应的税务机关同样要为税收管理员的行为承担责任，因为，税收管理员代表其所在的税务机关。

　　更棘手的问题是，在税收管理员制度下，当纳税人与税务机关发生争议如何解决？我们假设，当纳税人持会计师事务所的查帐报告、一线征税人员作出的结论和检查处理决定等不相一致的文件对税务机关提起诉讼时，结果会如何？我国许多地方出现的纳税人偷税、税收管理员受“连坐”现象，可以说，已给出我们关于上述问题的可笑的、无奈的答案。按照上述推理，我们还要接受一个更无奈地法律上事实：受“连坐”的还应包括税收管理员代表的税务机关。无疑，是“税收管理员制度”使税收管理员和税务机关在“法”的面前处于尴尬的、被动的地位；同时可悲的是，在一定程度上，这为纳税人减轻甚至开脱其罪责创造了条件。追根溯源，症结在于“税收管理员制度。”

　　1978年（特别是1987年）以后，对外开放和经济改革对专管员制度带来了巨大的冲击。税收专管员的权力制约问题日益成为人们关注的焦点。权力滥用的现象越来越多地受到批评，并且被归咎于制度本身。税收专管员制度由此一度衰微，取而代之的是以职能划分为基础的、保证征、管、查相分离的集中征管模式。

　　以集中征收为特色的现行征管模式，简单地说就是以市县为单位建立办税服务厅，实行税收宣传与咨询、税务登记、票证发票、纳税申报、税款入库、资料存储等一条龙作业与服务，实现集中征收，在此基础上调整基层税务机构，转变职能，规范税收征管业务流程。

　　应该说，现行征管模式较好地防止了专管员管户时的执法不严、为税不廉、责任不清等可能出现的问题。集中管理也便利了信息化技术在税收征管工作中的运用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了税收的成本，改善了税收服务。但是，随着实践的发展，它固有的一些弱点也逐渐暴露出来。

　　首先，“重管事，轻管户”，税源不清。集中管理模式实现了由“管户制”向“管事制”的转变，将重点放在集中征收和重点稽查上。税源管理的职能虽然落实在管理部门，各地也相应成立了各类管理机构，但由于始终处于变动磨合的状态，未达到统一和规范，税源管理的职能严重“缺位”，管户与管事相脱节。按照现行的征管流程，征收人员在办税服务厅只是就表审表，就票审票，不能自动收集纳税人的生产经营和税源变动情况，对未申报、非正常户、停歇业户、零散流动税源的管理更是鞭长莫及。税源管理也由过去的专管员下厂了解企业生产经营情况变成了远离企业、坐看报表的静态管理方式，大户管不细、小户漏管多，对税源控管力度明显减弱，“疏于管理、责任淡化”的问题凸现。 　　其次，体制僵化，被动管理，应变能力差。随着时间的推移，集中管理的模式表现出了难以克服的制度惰性，跟不上征管改革的要求。特别是随着工商注册等制度的改革，一些必要的税源信息来源减少了。以前与工商部门协作，可以从工商部门获知纳税人的经营范围和应税税种。当前随着工商部门的工作改革，纳税人有了更大的自由经营权，这就增加了税务机关对纳税人进行有效税源监控的难度。

　　再次，偏重计划管理，基层管理税源的积极性受挫。在许多地方，税收计划的完成情况是考核基层税务机关的主要指标。税基较窄，税率相对较高的现实情况下，少数纳税大户对基层税务机关能否完成任务起决定性作用，因而吸引了税务机关主要的注意力。在许多情况下，基层税务组织并不需要清楚了解辖区的全部税源情况，就能够完成上级制定的计划收入任务。

　　以上种种问题造成了税收工作的停滞不前，突出地表现在四个方面：一是对辖区内纳税人的户数不清，缺少与纳税人的有效联系方式，对那些个体流动业户、专业市场经营者、新兴行业经营者，更显得鞭长莫及，使之成为漏管、漏征户。二是对纳税人的从业内容和和生产经营状况不了解或了解不清，造成征税对象不清。三是对纳税人的税源底子、税收潜力不清，心中无数。税收任务紧了，就反复对纳税人检查。四是对纳税人申报情况不清，造成部分纳税人申报纳税质量不高，不申报、不按期申报和虚假申报的问题比较严重。

　　随着经济全球化和我国市场经济地位的进一步确立，税收在国民经济中的地位和作用日益重要。从公共管理的角度看，税收管理工作既要为国聚财，还要为纳税人服务，为经济的可持续发展服务。现有“征、管、查”三权分离的机构设置模式，和近似“足不出户”的管理办法，既增加了纳税人的负担，（不同的税种要重复申报），也使税务机关远离了税源。而税源的管理状况，决定税收管理职能的发挥程度。当前的税源管理问题和税务机关的组织现状表明，我们必须探索一种既不同于税务专管员制度和“重管事、轻管户”的办法，又要吸收两者优势的新的税收管理制度。这就是税收管理员制度。

• 刘剑文：《税收征管法》，武汉大学出版社，2003年2月版。　
• 上海财政税务志编委会：《上海财政税务志》,上海社会科学院出版社，1995年6月版。　
• 张忠诚：《抓住机遇 积极推进新一轮税制改革》，《税务研究》2004年第7期。　
• 安体富等：《新一轮税制改革：性质、理论与政策（上、下）》，《税务研究》2004年第5期和第6期。