税收立法权

税收立法权是国家立法权的重要组成部分，是指政权机关依据一定程序制定、颁布、实施、修改、补充和废止税收法律、法规的权力。广义的税收立法权还应包括税收法律的解释权，因为任何一项税收法律都只能由制定这项法律的立法机关或经授权的执法机关负责解释。它与税收行政权和税收司法权一同构成了税权。在税收的立法、行政、司法权中，税收立法权是最基本的、原创性的权力，是税收行政权和司法权存在的前提和基础，税权划分和合理分权是其核心内容。税收立法权具有以下几个特征：

1．是一项专项立法权。税法是专门用于调整税收征纳关系的法律规范，税收立法权能规范税收法律体系。

2．是税权中的最高权力。税收立法权是整个税权中一切权力的前提，它的行使对于税收行政权和税收司法权都具有普遍的约束力。

3．具有广泛性。它不仅包括了税收法律、法规的拟定权、审议权、表决权、批准权和公布权，还包括了税收法律法规的修改权、补充权、解释权、废止权和调整权等。

4．具有综合性。除了包括税收实体法和税收程序法外，还包括税收基本法和税务机构组织法、纳税人权利保护法、税务诉讼法和发票管理法等。因而包括制定上述各项法律的权力。

税权的划分是指税权在相关国家机关之间的分割配置，包括横向分配和纵向分配两个方面。横向分配是指税权在相同级次、不同国家机关之间的分割和配置；纵向分配是指税权在不同级次的同类国家机关之间的分割和配置。税收立法权的划分也有横向和纵向分配两种。在国际上，税收立法权的横向分配主要有三种模式：单一模式、复合模式和制衡模式。单一模式是指税收立法由一个具有立法机关性质的行政机关来行使；复合模式是指税收立法由立法机关与行政机关共同行使；制衡模式是指在立法、行政、司法三权既相互独立又相互制约的基础上，税收立法由议会、总统、最高法院三方共同行使。无论采用哪种模式，各国的税收立法都是以正式的法律形式为主，行政法规为辅。

税收立法权的纵向分配，国际上主要有集权模式、分权模式和集权分权兼顾模式。但不管采用什么模式，各国都把税收基本法规、主体税种的立法权集中在中央；而在一些涉及到中央和地方共同立法的税收问题上，中央往往只作原则性的立法，具体的法律、法规允许地方在不违背原则的前提下自主立法，充分体现了原则性和灵活性的有机结合。中国的税收立法权在纵向分配上属于集权模式，这与我国的政治经济体制、历史文化都有密切的关系。

1．税收立法权过分集中。根据中国宪法的规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。但是，在实际税收立法上，这一项规定没能实现。国发[1993]第85号文件规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央。”几乎所有地方税种的税法乃至实施细则均由中央制定及颁布，只是把屠宰税、宴席税的某些税权下划到地方。全国人大除了授予海南省和相当于省级的民族自治区及深圳特区可以制定地方性税收法规外，其他的省、直辖市都无权制定地方性税收法规。因此，税收的立法权基本上都集中于中央，既不利于调动地方政府的积极性，也不利于建立完整的地方税体系。

2．税收立法的级次低，影响税收立法的权威性。宪法规定全国人民代表大会和全国人大常务委员会行使国家立法权。但从目前情况看，在我国的税法体系中由立法机关制定的并不多，只有《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》以及《中华人民共和国税收征收管理法》是由全国人大及其常务委员会制定的，大多数税收法规是授权国务院制定的。虽然是经过授权的，但由行政机关制定的条例无论从立法层次、权威性和法律效力上来讲都不如立法机关制定的法律，稳定性也较差。

3．税收法律体系不完善。《税收基本法》对税收共同性问题进行规范，是用来统帅、指导、协调各单行税法、法规，具有最高的法律地位和法律效力的税法，是税收法律体系中的母法。但是，中国还没有制定税收基本法。在缺少税收基本法统领的情况下，很容易使各单项税收法律、法规之间出现矛盾，使许多重大的税收立法原则、程序无法以法律形式加以规定，这将严重影响税收法制的统一性以及整个税收法律体系的健全和发展。

4．税法解释政出多门。税法的解释权是税收立法权的一个内容，应该是国家立法机关行使的权力。但实际上，制定法律和行政法规的全国人大及其常务委员会、国务院、财政部、国家税务总局均有解释权，而且对立法、行政、司法等方面有关税法解释权的划分，也没有明确的规定和统一规范。同时，还突出地表现在税务机关对税法的解释权过大，造成基层的自由裁量权过大，在税法实施中过分依赖税收行政权。

5．立法程序方面也有不足之处。中国制定税法的程序一般是：由国家税务总局草拟议案，经财政部会签后送国务院常务会议审议通过，国务院再以提案形式提请全国人大常委会审查，经半数以上成员通过后，由国家主席以颁布形式公布。整个立法程序似较严密，但也还存在一些问题：如税务决策机构组织税法起草的人员构成中，缺乏一些具有专业知识或丰富经验的会计师、律师等，可能影响税法的严密性；有些税法在酝酿期间没有广泛地征求纳税人的意见，可能引起争议或操作性不强。

1．合理划分中央和地方的税收立法权。这实际上是如何处理集权和分权的问题。中国是一个统一的中央集权制的国家，应以集权为主，在集权的前提下适当分权。税收立法权的划分应建立起以中央为主、地方为辅的两级立法格局。对涉及国家整体利益、体现国家宏观调控手段的税种，应由中央统一立法，包括税法的修改、补充、废止以及对税法的解释权都应该由中央统一掌握，如消费税、关税等；对属于现行税制中的主体税种、对宏观经济影响较大但属于地方税的税种，可由中央统一立法，但将制定实施细则和确定适用税率的权利交给地方，以调动地方的积极性，如资源税、房产税等。对于地方特色较强、收入规模有限的税种，可以赋予地方立法权，如契税等。

当各级各类税收立法权之间发生冲突时，应遵循一定的原则予以协调：(1)法律优先原则，即任何行政立法不得与法律相抵触；(2)中央立法权优先原则；(3)新法优先原则；(4)特别法优先原则。

2．明确税收立法主体，缩小授权立法的范围。国家立法机关与行政机关的性质、地位、职能是不相同的，国家立法的地位、权威性、效力都较强，因此，应该健全全国人大和省级人大及其常务委员会的税收立法机构。另一方面，授权立法有针对性较强、较具灵活性和时效性等优点，但也要适当地保留。我国当前税收立法应以国家立法机关立法为主，以授权立法为辅，并逐步缩小授权立法的范围，这将有助于改变目前我国税收立法级次较低的状况。

3．尽快制定税收基本法。目前我国税收法律体系缺乏一个母法作为统领。建国初期，曾制定过《全国税政实施要则》，起过税收基本法的作用，但后来中止执行。因而应尽快制定《税收基本法》，明确税法的立法依据，立法宗旨，立法体制，税权划分原则、标准和程序，征纳双方的权利义务等内容，为建立完整、规范的税法体系打下坚实基础。然后，依据《税收基本法》制定各个单行税收的法律(包括实体法和程序法)，有助于各个单行法之间的协调。

4．规范税法的解释权。中国的税法解释政出多门。国务院曾一再强调“除税法规定的减免税项目外，各级政府及各部门都不能开减免税收的口子”，这使得地方政府越权制订税收规章的现象大大减少。但是，还是有不少基层的政府机构为了自身利益，以各种理由擅自制订税收优惠规章。由于这些规章的制定会给邻近的地区产生影响，影响区域经济的协调发展和宏观经济的稳定，也影响税法的刚性约束力。所以应统一规范税收法律的解释权，以减少矛盾的产生。

5．完善税收立法程序。中国税收法律由国家税务总局草拟，这是因为他们较熟悉业务。但是由行政执法部门起草不符合一般立法惯例。税法的立法程序应为：由人大法律工作委员会负责组织专家小组(包括专家、学者、律师、会计师、经济学家等)起草税法；草拟完成后交由人大法律工作委员会审查；然后向国家税务总局、财政部、国务院有关部委及各省级人大、政府征求意见，在此过程中，也应征求、听取广大纳税人的意见，以增强立法的公开性和透明性；修改后提交全国人大或人大常务委员会审议通过。最后。以国家主席的名义发布实施。

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