税源管理

　　税源管理是税收征管的基础。只有强化税源管理，才能保障税收收入，发展经济。新的税收征管模式确立后，要求税务部门做到税前监控、税中征收、税后稽查。经过几年的运行，实践证明，税源管理尤为重要。只有抓住税源，税源才能稳定，税收收入才会增长。这几年，经济体制改革步伐快、力度大，原有的许多国有企业转制为股份制企业、私营企业或破产拍卖，转为个体工商户，税源结构发生了很大变化，税源监控、培植、预测也相应地发生了变化，给税收征管带来了很大困难。

　　税务部门做到税前监控、税中征收、税后稽查等叫做税源管理。从根本上说、税收来源于经济，来源于社会产品价值C+V+M中的国民收入V+M部分，它们又分别构成税制中不同税种的税基。其中 V是新创造价值中进行必要扣除后归劳动者个人支配的工资部分，它主要构成个人所得税、特别消费税、社会保险税等税种的税基；M是剩余产品的价值，主要构成企业或公司所得税的税基。而现代税收理论中对商品流转额的课税税基又涉及全部的社会产品价值C+V+M，这就意味着必须把全部的经济活动纳入税源管理的范围，充分利用现代化的管理手段进行跟踪监控，但这只是理想目标。在现实生活中，由于受管理资源短缺的限制，对税源的管理不可能面面俱到，只能抓主要矛盾和矛盾的主要方面，抓重点税源，批重点环节。这是税源管理的一个方面。

　　税源管理还有另一方面，就是对纳税人的管理。马克思主义认为，人是最活跃的生产力要素，社会财富的创造过程都是由人来完成的。因此，对税源的管理离不开对创造和拥有财富的蚋税人的管理。纳税人是C、V、M 的生产者，是V+M 的创造者，是税款的缴纳者或(和)承担者。抓不住这些，也就无从发现和监控C、V、M，就必然导致税收缺失。所以，税源管理的核心内容是要通过对纳税人的管理，最大程度地缩小征纳双方信息不对称的差距，实现对税源的监控。

　　(一)经济发展

　　一是经济发展总量决定了税源总量，进而决定了税源管理的工作量。二是不同的经济增长模式决定了税源构成的变化，进而影响税源管理方式的改变。不同的经济增长模式决定了产业结构的变化。产业结构的不断升级为税源的不断增长提供可能，而停滞不前、难以升级的产业结构在制约地区经济发展的同时也制约了税源的扩大。税源管理方式应根据产业结构的发展变化不断地予以调整与完善。三是不同行业决定了不同特点的税源。由于行业经营特点存在差别，由其决定的税源也呈现不同的特点，税源管理方式方法选择应充分考虑税源自身的特点。不同行业的生产经营规律决定行业税源呈现不同特点；企业会计核算真实与否，影响其税源真实规模的大小；企业经营交易方式的多样化给税源管理提出了新的挑战。

　　(二)税收制度

　　税源管理应紧密结合不同税种的特性，采取不同的管理方式和措施，才能适应税收制度对税源管理的要求。还应该注意到，对同一纳税人而言，他既缴纳增值税、消费税，又缴纳企业所得税。由于税制本身的缘故，增值税与消费税管理难度相对较小，企业所得税管理难度相对较大。在这种情况下，那些注重税收任务的地区在税源管理中，应保持相应的公平，既应注重对增值税、消费税税源的管理，又应注重对企业所得税税源的管理，只有这样才能确保税源管理的公平公正。

　　(三)税收征管

　　税收征管是一个广义的概念，是指除了税收立法之外的整个税收分配过程的全部工作，即税务机关围绕税法的贯彻执行，组织税款入库以及开展与之相关的所有工作。而所有这些工作都是与基层税源管理工作息息相关的，因此，税收征管的过程实质上就是税源管理的过程。建立高质量的税源管理机制与建立完善高效的税收征管机制是统一的，其基本标志主要有二：一是税收征管高效率。一般是指税源管理活动中成本投入与产出的对比关系，征收同等量的税收而花费的成本较低。二是税源管理高效力。是指征税人具有较高的税收执法水平，纳税人具有较高的照章纳税水平，反映了现代社会较高的法治水平。

　　(四)外部信息

　　外部信息，是指来源于国税系统之外的与税源管理密切相关的纳税人涉税信息。在具体的实践工作中，涉税信息主要来源于以下方面：一是地税部门。从具体业务看，国地税合作的范围较为广泛，例如：在货物运输发票管理方面，两家可以建立信息交换与网络共享机制，地税部门可定期向国税部门通报运输公司登记与管理信息，并及时回复国税部门发出的可疑发票协查函；对日常管理中发现的”不符”、”缺联”和”重号”等发票，国税部门应于当月进行进项税额转出，并将有关信息及时与地税部门相互通报，严格审核检查。在运输发票开具方面，国税部门可与地税部门协定，开票单位在运输发票或运费清单上必须注明承运车辆牌号，代开的货物运输发票必须注明完税凭证号，以备国税部门核查。二是工商管理部门。在办理营业执照和税务登记证的事项中，税务部门与工商部门的信息交流与沟通较为重要，还应在经营监管等方面扩大合作范围，真正达到共同监管业户经营的目的。三是司法机关。严格税务执法，离不开公安、法院等相关司法机构的配合，主要体现在联合打击涉税违法犯罪行为等方面。四是统计部门。统计部门负责国民经济等相关指标信息的调查、测算与公布，这些信息对其他相关经济职能部门包括税务部门的决策发挥着重要的参考作用。五是各金融机构。在当前信用体制尚不健全的情况下 金融机构的相关信息对税务部门强化税源监控发挥着重要作用。

　　(五)其他制约因素

　　一是地方党政机关对税收工作的行政干预。有些地方政府对税务机关在组织收入、税收行政执法等方面的干预较大，在一定程度E影响了税务机关税源管理的质量和水平。二是纳税人素质高低。纳税人丰富的经济税收知识、较强的税法遵从度有助于税务机关提高税源管理运行机制的效率，相反，则会降低税源管理机制的运，行效率。三是无形制约因素的影响。此处所谓的无形制约因素主要是指国民的道德意识与思想素质等。

　　(一)加强税源管理是现行经济制度的客观需要

　　以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度使社会经济结构呈现出多样化、复杂化，由此导致税源结构的多样化、复杂化，增加了税收征管的难度。由于目前征管力量比较薄弱，征管手段滞后，相应的征管措施不配套，出现了管户不清、税源不明、一证多摊(点)，无证经营、虚假歇业、多头开户、隐瞒收入的现象。结果导致经营指标不实、纳税申报不准、计税依据失真、资金体外循环、税款大最流失。根据我国目前所有制结构的情况和经济发展的现状，客观上要求我们做好税源管理的基础工作，从源头人手，管住总户数。管好总税源，避免税基萎缩，促进经济发展。

　　(二)加强税源管理是税收管理自我完善的需要

　　从税收征管改革的过程来看，先后出现了按地区、行业、经济性质实行专查专管制到实行征收管理与检查两分离，或者征收、管理与检查三分离的管理模式，再到“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的征管模式。税收征管改革使税收征管实现了重大突破。在技术手段上把计算机技术从税收管理的主要环节引入到各个环节中，使我国税收管理开始由传统的手工操作向现代管理转变。纳税申报制度的全面推行，由管事制取代管户制，实现了由管户向管事的转变，使征纳双方的权力和义务更加明确了； 为纳税人服务的新管理理念。使税收管理的内涵和领域更加丰富。但从薪征管模式运行的几年实践来看，仍然存在一些问题：

　　(1)对税源管理的基础性工作重视不够，各级税务机关往往把税源分析的任务交给会计部门，满足于数据上的统计，缺乏对税源的综合分析和实地把握，漏征漏管户比较严重。新征管模式要求税务机关必须有现代化的征管手段，纳税人必须有较强的纳税意识，各有关部门必须有强有力的协税护税监督制约机制。由于不具备这些条件，加之取消专管员直接管户制度后，税务机关与纳税人之间传统的联系纽带被割断，一些基层税务局完全抛弃管户来管事，导致一线人员对纳税户数不清、税源不清、管户不清，漏征漏管户大量存在。

　　(2)集中征收后，税务人员和办税地点相对集中，税务机关对税源的掌握往往只停留在纳税人提供的资料所反映的静态信息上，税源的动态性变化无从监控，在一定程度上助长了纳税人申报时的侥幸心理。

　　(3)由于监控体系不健全，监控过程前后环节不配套，对应税收人的审核只能停留在就资料核资料，就报表核报表上，监控的结果失真，加之社会监控网络尚未完全建立，使大量的隐性收入和隐性税源成为税源监控中的“空档”和“死角”、新征管模式出现的问题，暴露了税收管理上的不足，尤其是在税源管理方面的不足。因此，强化税源管理是完善税收管理的内在要求和自我完善的过程。

　　(三)加强税源管理是依法治税的需要

　　目前，我国税收计划的制定仍然采取基数法，以上年完成基数确定下，年度税收任务，然后分块下达。这种方法缺乏一定的科学性，在实际征收中存在着偏松偏紧的随意现象。在任务紧时，一些税务部门想尽各种办法完成任务。“寅吃卯粮”，收过头税时有发生。在任务松时，一些税务部门应收不收，应缴不缴，以免下一年度收入任务加重，增加实际征收中的困难。造成偏松偏紧随意现象的原因是没有准确掌握税源的变化，使税收计划的确定科学依据不足，导致税收偏离了税收法定原则。这种现象不仅人为地改变了税收管理规律，造成税收负担失真，使正常的征管工作秩序和程序遭到破坏，还削弱了税收执法职能，扭曲了税制公平，影响了企业公平竞争，使依法治税成为纸上谈兵。

　　（一）企业转制过程中税务部门介入不够，导致税款流失。目前，体制改革，企业转制，使原国有企业的税收比重越来越小，股份制私营企业、个体工商户的税收比重越来越大，给税收征管带来很多困难。在对破产倒闭管户实行清算过程中，大多数纳税人能够依法接受清算并清缴欠税后办理注销登记，但也有少数纳税人在被税务机关列为非正常户后找不到法人或其他代表人，既不申报，也不申请办理注销手续，导致部分税款流失。对于改组的企业，则由于税务部门介入不够或完全不能介入，原企业所欠税款无人承担，成为死欠，而税务部门在这方面却又显得无能为力。还有某些企业不能按规定及时办理税款结清和发票缴销手续，导致更大的税收流失。

　　（二）税务机关人力、物力、财力资源运用不合理，导致税收征管职能弱化。由于内部分工管理不够统一和规范，使得本应协调一致的工作时有脱节。主要是某些基层征收单位，虽成立了专门的税源管理科，配备了专职人员，但是就户籍管理来说，税政管理科也有专门人员负责，这样就造成了人员浪费，且责任不明确。

　　（三）税务机关内部某些工作人员对税源管理工作认识不足，导致税源管理流于形式。尤其是对重点税源的掌握与管理，通常分析比较肤浅被动，说明不了深层问题，没有给予重点税源足够的支持，导致税源流失。再者，从重点税源企业的特点来看，由于企业规模大，分支机构多，核算头绪多，纳税环节多，如果监管不力，极易发生偷税与逃税行为。事实上，前些年对重点税源的监控，只是表面上了解企业的生产经营、税款实现和缴纳情况，实行的是粗放型控管，横管不到边，纵管不到底，没有实现真正意义的控管，重点企业税收流失严重。对于某些地区来说，其支柱税源也没有被给予足够的重视。

　　（四）计算机信息系统应用水平不高，信息化程度不高，管理手段落后。就目前来说，尽管在微机化管理方面做了巨大努力，前进了一大步，在某些地区，税收征管方面的大软件已经开始运行了，但是此类软件通常都存在着问题，在运用时常造成错误，因此有时不得不另外搞一些人工处理程序，不仅增大了工作量，更增加了工作难度。而且如果不及时纠正错误，会带来更多的错误，最终导致整个计算机系统失灵和不连贯。而税务人员计算机应用水平普遍较低，不能将计算机做为管理税源的有力工具，导致工作效率不高。

　　（一）税务部门应在改制过程中积极主动地介入企业，摸清税源底数。按照有关法律的规定，税务机关有对改制企业的纳税情况进行监督管理的权利，虽然在此过程中可能会遇到许多阻力或其他不利因素的影响，但作为税务部门，有权利也有义务防止国家税收的流失。针对当前现状，税务部门应和当地体制改革办公室、国资局、企业主管部门建立长期的联系制度，做好企业转制前的管理工作，保证税款的清缴入库，防止税款流失；同时对转制后的企业进行跟踪调查，从新企业的办证户籍管理一直到税源的预测、监控，真正起到税前监控和税源培植的作用，保证税源的稳定增长。税务部门可以根据注册会计师审计的结果认定改制企业的纳税情况，或者在必要时，派税务稽查人员对其纳税情况进行全面检查。征收部门的外勤人员对转制后的企业要做到腿勤、嘴勤。要了解企业的生产工艺、流动资金的投入及存货状况。转制后的企业看上去没有原有的国有企业庞大，其实不然。原国有企业机构臃肿，人浮于事，转制后的企业包袱轻、资金充足，上马的项目新，有潜力、有后劲，运行效率高，生产规模和销售情况较好。如果税源管理和征收管理到位，税收收入就会增加。

　　（二）重新划分机构职能，建立和规范税源监控体系，是巩固和完善新的征管模式的必然选择。为真正体现“管为基础，从源头上控制”的原则，税务部门应明确税源监控主要在于真正落实“管事”的问题，做到“管事”专门化，科学合理设置岗位，明确职责，流程衔接，监督考核到位。具体做法如下：

　　1.建立事前税源监控体系

　　税源监控不能坐等纳税申报，要变被动为主动，跳出办税服务厅这个范围监控税源。

　　（1）设立税收公共关系机构（岗位），延伸税收服务，分类指导办税。

　　税收服务工作具体，纳税人掌握的税收信息充分，主动申报纳税面就宽，申报质量就高，税源主渠道就通畅。

　　（2）实行专业化日常稽查，充分发挥监控税源的主力作用。

　　日常稽查组织和办税服务厅通常是在一个行政负责人的统一指挥、协调之下，具有征管信息来源充沛，打击偷逃骗税及时主动，对属地范围熟悉等优势，所以应该充分发挥日常稽查对税源监控的主力作用。实行专业化日常稽查，则是发挥其职能作用最好的行政管理措施。一是设立纳税人户籍稽查岗。尽量管住所有的纳税人和尽量减少非正常失踪户，实行税源户管专业化。二是分行业设立稽查岗。随着经济的发展，市场体系日益完善，跨国跨区经营、财务管理信息化、关联交易、电子商务等经营、结算方式日新月异，传统税务稽查赖以为凭的书面账簿越来越多地被电子信息所取代，而且其真实性越来越容易受到交易方式、管理方式、结算方式的影响，税务稽查面临严峻挑战。作为应对措施，对税务稽查进行针对性的岗位设置十分必要。即在工商业稽查岗之外，设立网络稽查、关联调查等岗位，充实专门人才，探索税务稽查新手段、新技术。

　　2.规范事中和事后税源监控体系

　　税源数据借助纳税申报资料进入征管各环节后，各环节之间应该环环相扣，彼此制约，协调运转。只有规范事中和事后税源监控体系，才能强化纳税评估、税务执行职能。规范处于不同征管环节的业务动作，同时辅以完善的税收征管软件，可以实现税源的适时监控。

　　（三）发挥纳税评估作用，搞好重点税源监控，通过对重点税源的评估，带动一般税源的管理。通过实践可以发现，管好了重点税源企业，也就牵住了税收任务的“牛鼻子”，抓住了税收工作的主要矛盾。因此，要把主要税源企业列为重点评估对象，对其实施全面监控。

　　新的征管模式建立后，取消了专管员管户制度，由于缺少科学的管理手段和方法，对纳税人申报真实性的监控管理主要依靠稽查对大中型企业的管理，不能解决一些深层次的问题，造成监控效率低，质量差，监控管理没有真正发挥其应有的作用。加上实行新税制后，有些重点税源企业的财会人员对现行税收政策理解不深，使各项税收法规不能得到全面贯彻落实。通过纳税评估，可以促使企业财会人员全面掌握税收法规，正确核算税金，从而减少税款流失。把重点税源评估管理落到实处，具体可以采取以下措施：

　　1.强化考核，搞好日常评估监控，形成齐抓共管局面。可以根据各地重点税源的实际情况，制定具体的评估工作目标。围绕这些目标，专门制定些相应的考核办法，实行未达目标扣分制度，与个人工资系数、奖金发放挂钩。对重点税源的评估定人、定户、定时间、定指标、定质量，在规定的时间内达不到评估指标和质量要求的，按责任追究到人。这样就可以有效地调动税务人员在评估工作中的主观能动性，形成齐抓共管的局面。

　　2.坚持评估工作的经常性，对重点税源实现“即时监控”。鉴于有的纳税人纳税意识较差，对评估调增的税款又在其他环节进行调减影响评估效果的状况，可以把对重点税源的评估周期适度缩短，达到“即时监控”的目的。同时，可以专门设立重点税源评估执行岗位，形成严密的监控网络，还可以设置《重点税源评估情况一览表》等。除此之外，还可以定期召开重点税源分析会，各岗位汇报交流对重点税源评估情况，总结经验，分析成因，有针对性地改进评估措施，提高对重点税源评估的效果和监控力度。

　　3.实行驻厂管理，深化对重点企业的评估监管。针对大企业分支机构多、纳税环节多、核算头绪多、控管不深不细的状况，应深入企业，掌握第一手资料，摸清企业真正“家底”，并通过对各项会计指标进行评析，找出容易出现问题的环节和症结。促进重点税源企业的经营管理、财务核算、纳税行为实现规范化、程序化。

　　4.坚持评估与服务并举，创造良好的评估工作环境。在评估过程中，应帮助企业加强成本核算，提高经济效益。利用税务部门接触面广，信息灵的特点，积极为企业提供经营信息及合理化建议。也可利用税务部门的信誉，积极为企业融通资金，帮助企业催收货款。还可为重点税源企业专门设置税务咨询机构，随时为纳税人提供咨询服务，急企业所急，帮企业所需，以良好的服务赢得纳税人对评估工作的理解和支持，为评估工作创造良好的环境，达到培养、扩大税源的目的。

　　通过对重点税源的纳税评估，可以督促企业加强分支机构的会计核算，理顺各层次的纳税环节，纠正某些纳税违规行为，使企业从会计核算到纳税行为都向制度化、规范化迈进，使各项税收规定在重点企业得到全面的贯彻落实。也可以进一步摸清税源底数，提高对重点税源的监控能力。由于在评估中要掌握纳税人的资料，对企业的经营、纳税情况进行综合分析，既掌握了重点税源企业的“家底”，又能够做到对企业的生产经营变动情况及时了解，迅速反映，对企业现有税源和今后的发展情况能够心中有数，为加强重点税源控管，进行税收决策，搞好税款调度，全面落实税收计划提供有力保证。最终实现通过对重点税源的评估，带动一般税源的管理。

　　（四）建设地方性税源，发展支柱性税源。建设地方性税源，应以市场作导向，以效益为前提，适应分税制和改革发展的要求，采取综合手段，建立起适合地方特色的、合理的税源体系。其主要方式有：

　　1.借助本地自然优势，培养地方固定收入财源，通过财政资金的引导作用，吸附社会劳动力、技术和资金，促进资源开发的突破性发展，确保地方固定财源的快速发展。同时应该拓宽地方财源发展领域，大力发展非国有经济，建设一批有前途、有活力的地方固定的收入来源。

　　2.建设效益性的地方支柱税源

　　地方税务部门在地方税源建设中应把效益性税源的建设作为重点，对本地区有代表性的税收来源企业的经济效益给予足够的重视，通过挖潜改造，上档次，上质量，从效益上要税收收入。只有盘活现有的企业，地方经济才会稳步发展，才会保证税收来源的稳定性。

　　（五）运用现代化管理手段，提高税源管理信息的可利用程度。税源管理应主要着眼于它所提供信息的可用度。日常税源管理过程中收集的纳税人生产经营情况、收入预测情况、纳税情况等资料作为一种原始数据，是揭示纳税人经营和纳税趋势等各个层面的基础数据。为了方便长期使用这些数据，就应该逐期将各类数据输入微机，然后通过软件的设计，将同一纳税人的不同时期数据加以比较分析，或将同一行业不同纳税人的同一时期或不同时期数据加以比较分析，为准确预测税收收入提供有效的数据资料。当然，也要注意此类软件的实用性和可行性。

　　提高计算机的应用程度最为关键的一点就是要同步提高税务部门工作人员的应用能力。建议多搞一些这方面的培训，使计算机成为税务工作的有力工具，提高工作效率，加快办公自动化的进程。