农村税费改革

农村税费改革图书为进一步减轻农民负担，规范农村收费行为，中央明确提出了对现行农村税费制度进行改革，并从2001年开始，逐步在部分省市进行试点、推广。其主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。“三取消”，是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”，是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。“一改革”，是指改革现行村提留征收使用办法。^[1]

表面看来，农村税费改革只是减轻农民负担，其实不然。农村税费改革的实质是按照市场经济与依法治国的要求，规范国家、集体与农民之间的分配关改革前财政下拨表系，因而是整个国家层面分配领域的重大改革。农民负担问题十分复杂，岂是一个“重”字了得？实际上，在启动农村税费改革之前，农民负担还十分“乱”表现在对农民征收税费的主体乱、项目乱、标准乱、程序乱、监督乱等等。农村税费改革试图以法治的方式规范农村的分配制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上解决农民负担过重问题，是从分配上理顺和规范国家、集体、农民三者之间利益关系的重要举措。这就涉及到农村税费改革与家庭联产承包责任制的关系。

没有家庭联产承包责任制，农村税费改革当然无从谈起；而没有税费改革，家庭联产承包责任制最终只能流于形式。“交够国家的，留足集体的，剩下的全是自己的”，是“大包干”的经典分配原则，可谓中国农民的一大创造。但现在来看，什么是“交够”，什么算“留足”，缺乏客观标准，很难界定清楚，从而导致了国家、集体与农民三者关系的不明确、不清楚，这就为后来一些地方集体单方面撕毁与农户的土地承包合同，随意向农民伸手、摊派留下了制度性缺陷和隐患。因此，只有推行农村税费改革，从制度上以法律明确和规范国家、集体和农民之间的权利义务关系，才能真正实现“交够国家的”、切实规范“留足集体的”，最终确保“剩下的全是自己的”。

农业是我国的第一产业，也是基础产业，农村经济是国民经济的重要组成部分。从历史上看，农业和农村经济繁荣的时候，也是国民经济良性发展的时改革前税费的收取表候。一旦农业和农村经济出现问题，整个经济的部署就会打乱，甚至几年都摆脱不了其消极影响。我国经济几次大的调整，都是从农业暴露出问题开始的，这个教训极为深刻。从国民经济发展的全局来看，要保证国民经济持续、快速和健康发展，关键的一点在于继续培育国内需求，扩大国内市场。而占全国人口绝大多数的农村市场，是绝对不容忽视的。而能否有效地开拓农村市场，主要取决于能否切实提高农民的收入水平和实际购买力。需求不足是制约我国经济发展的首要因素，扩大内需是我国经济发展长期的、基本的立足点。内需不足的基础性原因是工资或劳动者报酬占增加值的比重，以及居民收入占GDP的比重偏低。其中，由于农村居民占了大多数，而他们的收入水平和消费水平又大大低于城镇居民，因而对内需的增加或减少具有决定性的影响。实行农村税费改革，有利于解决农民负担重的问题，提高农民的收入水平和实际购买力，从而有利于为国民经济的快速、健康、持续发展开辟广阔的农村市场，提供强有力的支撑。 　　

西方有位著名学者曾经说过，在现代政治中，农村扮演着关键性的“钟摆”角色。这一论断对中国而言尤为贴切。如在邓小平的现代化建设战略设计中，中国的现代化不仅要在时序上确立科学而又可行的战略步骤，从而有“三步走”之说法，而且必须在空间上选择合适的起点。这个起点就是中国广袤辽阔的农村。1984年10月6日，邓小平在会见中外经济合作问题讨论会全体代表时指出：“对内经济搞活，首先从农村着手。中国有百分之八十的人口在农村。中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。翻两番，很重要的是这百分之八十的人口能不能达到。”（《邓小平文选》第3卷，第77－78页）党的十六大为我们描绘了小康社会的美好蓝图，并提出了全面建设小康社会的具体构想，并提出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。日前发布的《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》进一步强调，要把解决农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，把增加农民收入作为事关全局的大事，放在更加突出的位置，奋力开拓，扎实工作，为全面建设小康社会作出新的贡献。可见我们党对“三农”问题的高度重视。

全面建设小康社会的工作难点在农村，重点也在农村。因为全国建设小康社会的几项硬指标，如按照国际标准消灭贫困人口，城镇人口比重大幅度提高，普及高中教育和扫除文盲，实现的难点都在农村。可以说，实现全面建设小康社会的宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村；没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农村的现代化就没有国家的现代化。这就决定了要实现小康社会的目标，首先就应当把重点放在农村小康社会的建设上。而推行农村税费改革，对于建设农村小康社会具有极其重要的意义，表现在农村税费改革是切实巩固农业基础地位、全面繁荣农村经济、真正保护农民利益的重要措施，是促进农村稳定的重要力量，是缩小城乡差别的重要保障。 [2]

美国著名学者亨廷顿在分析世界范围内众多的“革命”现象时指出，“农村主导集团所起的作用实系决定政府稳定或脆弱的关键因素”，“得农村者得天下”（P·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第267－268页）。农村税费改革不仅仅是关涉税与费的小改革，而且是关涉国计民生与长治久安的大改革。就现阶段而言，农村税费改革是减轻农民负担的治本之策，关涉广大农民群众的根本利益，有利于缓和干群矛盾并改善干群关系，事关改革、发展、稳定大局。这不仅仅是因为农村税费改革牵连着基层政权建设，而且它本身就是整个国家政权建设的有机组成部分。

江泽民同志曾经说过：“减轻还是加重农民负担，绝不是多拿或少拿农民几个钱的问题，而是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题”。通过农村税费改革，依法调整和规范国家、集体与农民的利益关系，充分保障农民的经营自主权和财产所有权，进一步巩固家庭联产承包责任制，在经济上有利于解放和发展农村生产力，在政治上有利于凝聚民心、巩固政权基础；同时，以农村税费改革为突破口，逐步深化农村改革，为中国农民换取一个较为公平的制度环境，使农民收入能够得以大幅度增加，让干群关系能够得到较大地改善，从而有利于农村社会保持稳定，无疑是一个事半功倍、投入产出效益极高的方案。^[2]

农村税费改革，事关广大农民群众的切身利益，是党中央、国务院规范农村分配制度、遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重大措施，它对于维护农村社会稳定，改善党群关系等方面具有重大意义。今年以来，陵川县财政部门对全县农村税费改革后的情况进行了调查，既看到了税费改革取得的巨大成果，也看到了税费改革后存在的问题，只有解决好这一问题，才能确保税费改革顺利推进。

任何改革都不是一帆风顺的。农村税费改革的巨大成果，得到了广大农民群众的热烈拥护和支持，这是不言而喻的。然而，我们在充分肯定成绩的同时，也必须看到税费改革后存在的不容忽视的诸多问题。
一是乡村负债数额大，债务化解难。由于地方经济发展缓慢，财政困难，保稳定与谋发展矛盾突出，同时不少地方和相关部门债务风险意识淡薄，监督不到位,管理混乱，多年来，兴修农田水利、村村通水泥路项目贷款、道路修建养护、农村教育、救济等费用形成了巨额乡村债务。
二是基层收入甚微，机构正常运转困难。大部分乡村集体财力微薄，乡镇只剩下为数极少的工商税，取消了原先纳入财政预算和财政财务开支的税费项目，乡镇可用财力极少。县对乡镇只能保人员工资发放，对村的转移支付更少。尤其是边远贫困山区，行政成本高，工作条件差，工资补助没保证，干部思想不稳定。
三是历史欠账较多，遗留问题难解决。税费改革后，由于历史欠账较多，兴办集体公益事业有事难议、难做，税费尾欠难解决，转移支付资金分配使用及跟踪监督不够。
四是农村学校经费捉襟见肘，义务教育投入不足。农村学校实行了“一费制”，取消了教育集资，使得农村教育基础性工作所需资金投入严重不足。
五是农村欠税无法偿还，村级垫税包袱无力解决。税费改革后，乡村两级垫付的农业税数额巨大，无力解决。
六是债权无法清回，资产难以盘活。应收未收款项由于逾期时间长，不良债权比较大，没有得力办法消赤减债，导致资产难以盘活，想办的事没法办。

农村税费改革，切实减轻了农民负担，让农民休养生息，对于促进农业和农村经济发展，保持农村社会稳定，具有特殊的重要意义。对于上述存在的问题，我们必须要按照党中央、国务院的指示精神，“认真研究解决改革中出现的新情况、新问题、及时化解矛盾，完善有关配套政策，确保改革顺利进行”，向纵深发展。
一是开展乡村债务清理，做到情况明底子清。对农村税费改革前发生的税费尾欠，改革后各方面引发的新增债务等财力往来资金要登记造册，健全手续，有效防止“糊涂账”、“黄账”、“呆账”的发生。
二是实行机构改革，严格控制编制。深化乡村机构改革，严格核定和控制人员编制数量，实行干部限额制，合理配置人员。
三是加大宣传力度，推行“一事一议”制度。兴办公益事业要坚持量入为出的原则，严格按规定的程序办事，由村民大会民主讨论决定，严禁“家长制”决策，不得超出“一事一议”的控制标准，不得以兴办公益事业为由发生新的借贷。
四是整合教育资源，深化教育管理体制改革。对全县农村中小学教职工进行编制核定，合理撤点并校，切实采取“一费制”收费办法，规范支出渠道和程序，有效杜绝违规开支。
五是加大转移支付力度，确保专款专用。要认真贯彻落实上级文件精神，将各项转移支付资金全额及时落实到位。从机制上杜绝截留、挪用、改变用途等违纪现象发生，保证专款专用，确保基层政权正常运转。
六是规范经济管理，切实落实“八不准”。要规范乡镇经济管理行为，从源头上遏制新的债务发生。切实贯彻国务院办公厅［2005］39号《通知》精神，不准以任何名义向金融机构申请贷款强行弥补收支缺口；不准为企业贷款提供担保或抵押；不准采取由施工企业垫支等手段上项目；不准举债兴建工程；不准滞留、挪用对村级组织的补助资金；不准举债发放职工工资、津贴、补助及解决办公经费不足；不准铺张浪费或随意增加非经常性支出；不准“买税卖税”、虚增或隐瞒财政收入。凡因违反上述“八不准”而形成新债的，按照“谁签字、谁负责”的原则，追究当事人的责任。
七是健全规章制度，强化监督管理。要建立健全乡村财务管理和民主监督制度，重点是民主管理和财务公开、债权债务管理、资产台账等制度建设。坚持实行村务公开、政务公开、民主理财制度，完善村民议事规则，兴办公益事业、重大财务开支必须经村民大会或村民代表会议通过，杜绝少数人说了算的现象发生。要按照财政部2006年7月28日财预字［2006］403号《关于进一步推进乡财县管工作的通知》要求，尽快制定试点方案，在试点的基础上，逐步推开“乡财县管”工作，以规范乡镇收支行为，防范和化解乡镇债务风险，巩固农村税费改革成果。
八是狠抓第一要务，加速经济发展。一要模拟市场核算，进行结构调整，狠抓发展第一要务。坚持以市场为导向进行结构调整，把品种调优、规模调大、层次搞活、信息引导、适销对路。走农业科学化、产业化、集约化的路子。二要做到因地制宜，发挥优势搞特色，扬长避短，形成一乡一品、一乡一业的地方特色，禁止用长官意志指导市场经济，杜绝“一刀切”、“切一刀”的“一哄而起”、“一哄而散”现象发生。三要发展科技强后劲，吸引人才、重用人才；四要创优发展环境，“种下梧桐树，引上凤凰来”，做好招商引资工作。
九是改革干部考核制度，树立正确的政绩观。对现行的干部考核制度进行改革，树立不增新债、减少旧债也是政绩的观念，把制止新债发生，化解旧债作为考核乡村干部的一项重要内容。
十是切实严格责任追究，查处违法违纪行为。要建立健全新债责任追究和领导干部岗位债务审计制度，对违反国务院办公厅《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》精神的乡村干部，要切实按有关规定严肃追究责任，查处违纪违法行为，从制度上、机制上使违规违纪违法者不能幸免，以确保农村税费改革顺利推进。