金融监管理论

 
　　金融监管理论又称分子与分母对策理论。《巴塞尔协议》对世界各国银行的资本充足比率提出了严格的要求，规定开展国际结算业务的银行其资本比率不能低于8%，其中核心资本比率不能少于4%。为了适应这一要求，提高在市场中的竞争力，一些银行往往通过重组来压缩资产规模和增加资本，从而提高自有资本比率。根据《巴塞尔协议》的计算方法，衡量开展国际结算业务的银行的资本比率的公式是：

　　一级资本比率=核心资本/风险资产×100%=核心资本/(资产×风险权重)×100%

　　总风险资本比率=总资本/风险资产×100%=总资本/(资产×风险权重)×100%

　　所谓分子对策就是扩展银行的核心资本，同时利用其附属资本使总资本迅速扩张。所谓分母对策就是充分利用负债，降低资产总额，优化风险资本结构，降低风险权重。

 
　　偏重稳定型的金融监管理论是以维护金融体系安全为目标，倾向于政府直接管制的金融监管理论。这些理论对政府是否需要进行干预和监管做出了肯定的回答，它们以金融市场失灵为基础，从失灵的不同表现来阐释政府监管的必要性，认为金融监管是为了弥补金融市场自身的不足，提高资源配置的效率。

　　金融机构的破产及其连锁效应会通过货币信用紧缩破坏经济增长和发展。金融机构的财务杠杆又比一般企业高得多，由此也会导致金融机构和社会间的利益严重不对称，而市场自身又无法控制和解决。金融危机的传染性也说明了单个金融机构的危机会引起集体非理性，导致银行系统的崩溃。Diamond和Dybvig(1983)认为存款者为了获得流动性(也是银行的重要功能)而选择了银行而不是自己直接持有一定的资产，但是银行资产负债在时间和数量上的不匹配使银行面临风险，导致容易出现破坏经济发展的银行挤提，而防止挤提的合约就是政府为此设立的存款保险制度。金融领域存在比其它经济领域更严重的负外部性。因此，需要市场以外的力量介入以限制金融体系的外部性影响，这为政府介入实行监管提供了理论基础。

　　金融体系在某种程度上具有公共物品的特性，纯粹的市场行为会导致稳健金融业的供给不足，这也给政府介入金融监管提供了理论依据。激烈的自由竞争会导致金融体系的不稳定，政府监管则可以提供公平的竞争环境，保护金融体系的整体稳定。

 
　　随着自由主义思想在西方各国的兴起，金融自由化理论也逐渐发展，而且其影响日趋扩大，该理论的出现引起人们对金融监管理论进行新的思考，即政府的行为能否真正使金融监管有效？或者政府能否真正做好金融监管？这些金融监管理论主要受两种思想指导，一个是金融监管抑制了金融创新的发展而导致金融体系的低效率，这与金融自由化思想如出一辙；另一个就是政府并不一定能完全代表全民利益，政府也有自己的利益取向，其目标是不是公共利益最大化值得商榷。

　　1.经济监管理论
　　该理论认为监管是配置进入服务市场中的需求和供给，需求者是利益集团而供给者是政府和政党。监管给被监管者带来一定好处的同时也增加了被监管者的成本。斯蒂格勒在《经济管制的理论》一文中对政府介入管制的目的是不是真正从公共利益出发提出质疑，以管制的供求为分析基础，管制的需求是管制可以带来的利益，而管制的供给则是政府和政党的利益，最终的结果取决于供求双方的博弈。Becker和Stigler(1974)基于政府拥有充分信息、可以为社会整体的福利服务和完全信息者三个假设的基础上，认为私人不可能监管实力雄厚的金融机构。Posner(1974)和Peltzman(1976)提出行业监管并没有建立在公共利益基础之上，而是建立在被监管利益集团和损害消费者利益的基础之上。作为一般规则，社会代理人从事公共活动，目的在于增进自己的主观福利，而非一般公众的福利，它将焦点集中在监管过程的各个参与团体以及他们广泛自利行为的机会上。

　　2.监管寻租理论
　　寻租理论从追求经济利益的非正常角度来分析，考虑行业或厂商通过维持既得利益和对其再分配这些非生产性活动来维持或获取更大的利益。美国经济学家塔洛克分析了政府管制带来的社会成本问题，由政府管制经济的行为容易产生寻租、设租、避租等行为导致社会资源的浪费。但是他没有提出有效的监管政策框架，过分注重对监管市场需求层面的分析。Krueger(1974)认为市场经济国家中的政府对经济活动的限制会引起不同形式的租金，导致人们为这些租金而竞争，而寻租也表现为腐败、走私、黑市等。他以国际贸易的定量限制为例构造模型分析福利损失和竞争性的寻租导致特定活动的个人和社会成本的背离。寻租理论认识到政府在监管中的不良效果，指出了政府的监管加剧了市场的寻租机会，使市场变得不公平，导致被监管行业效率的下降。

　　3.监管捕获理论
　　捕获理论将监管者和被监管者的关系形象化，虽然监管的出发点是好的，但随着时间的流逝，被监管者适应和熟悉监管的立法和行政程序后，监管常常为被监管业界的利益服务，也有极端的观点认为政府监管者一开始就被捕获。Bernstein(1995)认为监管机构以公共利益为基础的思想是幼稚的，监管政策最终会被利益集团所左右而为其谋取利益，而不能真正行使公共利益权利。他提出放松监管权利过于集中的做法，这样才可以提高整个社会的福利水平。

 
　　伴随着20世纪80年代末开始的一系列区域性金融危机，人们又进一步地开始反思，并加深了对金融监管理论的研究。从某种程度上说，金融危机的频繁出现推动了金融监管理论朝着稳定和效率兼顾方向发展。尤其是20世纪的最后十年，西方发达国家将监管重点转向银行资本有效性的监管以及监管的市场约束机制构建。这期间出现的相关理论应用了博弈论、信息经济学、委托代理等方法，使得理论更贴近实际。

　　1.监管激励理论
　　监管激励理论是将激励概念引入对监管的分析，并把监管问题作为最优机制设计问题来考虑。在目标不一致和信息分散化的条件下，监管者如何设计一套机制约束被监管者。Kane(1990)的研究发现，金融监管当局提供监管的激励不足，导致资本监管效率低下的主要原因。他认为，从激励角度考虑监管者是正确理解银行业监管历史和未来的关键点，并提出作为纳税人的社会公众和作为代理人的中央银行之间的委托代理，并以此分析中央银行监管的激励理论。

　　2.监管的最优相机理论
　　类似于政府的最优相机决策，该理论用定量分析的方法来确定政府如何介入监管。该理论主要应用博弈论、信息经济学等工具来分析监管问题，对存款人的信息不对称及其“搭便车”偏好分析，引入存款人集体行动失灵，将监管者和被监管者所面临的信息、约束条件等纳入一个框架进行综合分析。Dewatriport和Tirole(1993)从产业组织理论的视角来专门分析银行监管，并提出“代表假说”理论，昂贵的监管成本使政府监管机构和自律性监管组织来充当中小投资者的公共代表。从这个角度看，监管是一种节约委托—代理成本的捷径。但是对于监管模式的选择，由于受到信息不对称的影响导致监管不是最优的。具体到一国采取相机监管还是基于规则的非相机监管，主要取决于监管机构的独立性。独立性强的监管机构才可以被赋予相机监管的权力。Kane(1997)从动态的角度即监管者与被监管者之间不断变化的关系以及政治力量和经济力量相互作用的机制入手揭示它们之间动态博弈的过程，即形成监管、逃避、改革、再逃避、再改革的循环。政府的金融监管滞后于金融发展，需要引进监管竞争机制。同时，他也研究了如何强化金融监管职业道德，并解释了纳税人如何才能从法人治理理论得出的结论中获益，以加强习惯法职责施加于监管官员的实际激励作用。

　　3.监管的成本收益理论
　　正如经济监管理论将监管看作由政府供给，特定个人和集团所需求的一种产品。监管的成本收益理论将监管给社会各利益集团带来的收益总和及成本总和分别看作监管的社会收益和社会成本。当收益大于成本时，支持监管的力量就会大于反对力量。尤其是20世纪90年代，受监管失灵学说的影响，有学者把交易费用理论引入金融监管的探讨，明确提出了该理论。他们认为，不仅市场运作存在交易费用，而且监管的组织也需要成本，这同样不可低估。世界银行指出，金融监管要与经济周期的阶段相适应，不同经济周期的监管成本也是不同的。成本收益理论的一个延伸就是有学者对金融监管的效率做了分析，各国在实践中也逐渐将效率原则体现在各自的法律法规中。

　　4.基于市场约束的金融监管理论
　　20世纪90年代的金融危机使人们发现政府对金融监管在大多数情况下都是失效的，因为政府作为一个拥有独立利益的特殊主体，不能将社会福利最大化的希望完全寄托在它身上。Kaufman(1996)认为金融监管在付出高监管成本后，并没有根除金融机构的经营风险和整个金融体系的系统风险。据世界银行测算，在20世纪的后20年各国政府用于处理金融危机的平均成本高达GDP的40%左右。研究者认为，这至少反映出一个问题，即目前的金融监管体系和手段并没有消除市场失灵，是缺乏效率的。政府监管有效性程度的大小成了讨论的热点，这些理论和实证研究认为市场约束同样重要。

　　这些理论和实证研究主要从两方面来进行阐释的，一方面主要集中在市场约束与金融监管效率的关系，另一方面则从如何应用市场约束来改善金融监管。实际上，政府监管必须充分运用市场，这样才能更好地进行金融监管。所以要充分发挥竞争和开放机制在金融监管中的作用。也有学者对如何增强对银行经营者的市场约束提出自己的观点，这里就不做详细论述了。目前大部分学者都倾向于政府监管与市场约束有机结合，以实现金融稳定发展和监管效率的提高。

　　5.金融监管有效性理论
　　金融的有效性监管主要针对银行的资本监管来进行研究，即资本的风险监管有效性和资本充足率监管的有效性。不管是较为流行的“CAMEL”风险管理体系还是巴塞尔新资本协议，都将资本充足率的监管作为风险管理的重要一部分。另外，金融监管理论从之前的宏观把握层面转向更为务实和具体的微观技术层面，使金融监管具有可操作性和可计算性。Havakimian&Kane(2000)在默顿单期存款保险期权模型基础上，扩展为无限展期的股东收益模型并对美国1985-1994年商业银行资本监管有效性作了实证分析。他们认为商业银行的资本监管并没有有效阻止银行业风险转嫁问题。[5]Boot和Thakor(1998)的监管者声誉博弈模型表明，由于监管者的自私，社会公众与监管者信息不对称，监管者的最优监管水平比社会最优监管水平要低得多。

　　6.金融监管的法律理论
　　在金融监管过程中，除了政府监管和市场约束这两个方面之外，还需要相应的法律法规来支撑。在金融监管中，只有对中小投资者权利有了有效的法律保护才能真正促进金融发挥其应有的功能。在市场经济中，法律制度是投资者权利的主要来源，金融监管的效率关键在于实现对中小投资者权利的有效法律保护，只有在投资者权利能够得到有效法律保护的条件下，才能建立有效的公司治理机制，金融才能真正得到良性发展。钱颖一(2000)通过对比分析传统市场经济与现代市场经济的差别，在强调法治的同时，也指出政府监管在现代经济中的重要作用。但同时他也强调以法治约束政府监管活动的重要性。许成钢(2001)以法律不完备性来分析不完备法律下有效的执法制度，引出何时需要监管和怎样监管这些问题。卡塔琳娜·皮斯托和许成钢(2002)将法律不完备性理论应用到金融市场尤其是证券市场监管中，开拓了认识金融监管在市场经济制度结构中重要作用的新视角，并从制度结构逻辑上解释了监管对金融及证券市场的重要作用。他们认为，法律不可能实现最优设计，而在法律不完备时，仅依靠专门的立法机构立法是不够的，剩余立法权和执法权可以分配给法庭，也可以分配给监管者。监管者主动而灵活的执法可以弥补法庭被动执法的不足，监管是为解决法律及法庭被动执法造成的法律救济不足而设计的。

 
　　政府干预还是自由放任问题历来是各经济学派争论的主要焦点，尽管金融监管本身并不等同于政府干预，但是金融监管理论却受着政府干预理论的强力支持，因而也随着争论双方的此消彼涨而发生变化。同时，金融监管活动又具有很强的实践性和性，因此，我们在对金融监管理论的发展脉络进行回顾的时候,既要考虑到当时主流经济学思想和理论的影响,还必须考虑到当时金融领域的实践活动和监管理念。

　　1、20世纪30年代以前：金融监管理论的发轫
　　早期的金融监管并没有固定的制度安排可循。政府对金融活动实施监管的法规依据最初可以追溯到18世纪初英国颁布的旨在防止证券过度投机的《泡沫法》。但真正意义上的金融监管，是与中央银行制度的产生和发展直接相联系的。中央银行制度的普遍确立是现代金融监管的起点，有关的金融监管理论也由此初步形成。众所周知，古典经济学和新古典经济学历来是反对政府干预的，“看不见的手”的信条在理论上与中央银行的金融监管职能相悖。根据亚当·斯密的“真实票据”理论，只要银行主要投资于体现实际生产的短期商业票据，就不会引发通货膨胀或紧缩，“看不见的手”仍然能够发挥作用，并不需要中央银行专门来管理货币。对此，亨利·桑顿在1797－1825年的“金块论战”中指出，真实票据的不断贴现过程，将会导致信用链条的延长和信用规模的成倍扩张，故而真实票据原则并不能保证银行有足够的流动性或货币供给弹性，从而避免银行遭到挤提以及引发通货膨胀或紧缩。因此，以真实票据原则发行银行券存在发行过度的危险，应该受到集中的监管。在随后半个多世纪的争论中，桑顿的观点得到实践的支持，统一货币发行的中央银行纷纷建立。因此，中央银行制度最初建立的目的在于统一管理发行货币，而不是监管整个金融体系，更不涉及金融机构的微观行为。

　　另外，在古典和新古典学里，货币是“中性的”，对经济没有实质性的，因此中央银行统一货币发行与统一度量衡一样，只是便利于经济活动，其行为仍然是“守夜人”意义上的，而不是政府干预。中央银行的另一项职能——建立全国统一的票据清算系统、协调票据清算在性质上也是如此。

　　统一货币发行和统一票据清算之后，货币信用的不稳定仍然没有消失，许多机构常常由于不谨慎的信用扩张而引发金融体系连锁反应式的波动，进而引起货币紧缩并制约经济。这就与古典经济学和新古典经济学的“货币中性”主张明显相悖。因此，作为货币管理者，中央银行逐渐开始承担信用起“保险”的责任，作为众多金融机构的最后贷款人为其提供必要的资金支持和信用保证，其目的是防止因公众挤提而造成银行连锁倒闭和整个经济活动的剧烈波动。这样，中央银行就从以统一货币发行和提供弹性货币供给为特征的货币管理职能，又逐渐衍生出最后贷款人的职能，承担稳定整个金融和经济体系的责任。

　　“最后贷款人”（LLD）制度仍然算不上金融监管，但是它却为中央银行后来进一步演变为更加广泛的金融活动的监管者奠定了基础。因为中央银行的最后贷款可以成为迫使金融机构遵从其指示的一个重要砝码，由此，中央银行就有可能而且也有必要进一步对金融机构的经营行为进行检查。这种对经营行为的检查活动一直发展到央行对所有金融机构，主要是商业银行进行的各种现场检查和非现场检查。但这种检查主要是基于贷款协议的安排，类似于商业银行对借贷所进行的财务及信用检查，而不是行政上或上的行为。所以，真正现代意义上的金融监管是在20世纪30年代大危机后。

　　美国在20世纪30年代大危机爆发以后不久，便通过国会立法赋予央行（以及后来设立的证券监管机构）以真正的监管职能，并由此开始了对金融体系进行行政监管和法律监督。

　　总而言之，20世纪30年代以前的金融监管主要集中在实施货币管理和防止银行挤提政策层面，对于金融机构经营行为的规制、监管和干预都很少论及。这种状况与当时自由市场经济正处于鼎盛时期有关。然而，30年代的大危机最终扭转了金融监管理论关注的方向和重点。

　　2、20世纪30年代—70年代：严格监管、安全优先
　　30年代的大危机表明金融市场具有很强的不完全性，“看不见的手”无所不至的能力只是一种神话。在金融市场上，由于市场信息的不完全和金融体系的本身特点，市场的运作有时也会失灵，在30年代大危机中，大批银行及其他金融机构的倒闭，给西方市场经济国家的金融和经济体系带来了极大的冲击，甚至影响到了资本主义的基础。

　　大危机后，立足于市场不完全、主张国家干预政策和重视财政政策的凯恩斯主义取得了经济学的主流地位，这也是当时金融监管理论快速发展的大的背景。在这一时期，金融监管理论主要以维护金融体系安全，弥补金融市场的不完全为的出发点和主要。主张政府干预，弥补市场缺陷的宏观政策理论，以及市场失灵理论和信息经济学的发展进一步推动了强化金融监管的理论主张。这段时期的金融监管理论研究成果认为，自由的银行制度和全能的金融机构具有较强的脆弱性和不稳定性，认为银行过度参与投资银行业务，并最终引发连锁倒闭是经济危机的导火索。

　　这一时期金融监管理论主要是顺应了凯恩斯主义经济学对“看不见的手”的自动调节机制的怀疑，为30年代开始的严格而广泛的政府金融监管提供了有力的注解，并成为第二次世界大战后西方主要发达国家对金融领域进一步加强管制的主要论据。在凯恩斯主义宏观经济理论的影响下，传统上中央银行的货币管理职能已经转化为制定和执行货币政策并服务于宏观经济政策目标，金融监管更加倾向于政府的直接管制，并放弃自由银行制度，从法律法规和监管重点上，对金融机构的具体经营范围和方式进行规制和干预逐渐成为这一时期金融监管的主要内容。

　　3、20世纪70年代—80年代末：自由化，效率优先
　　20世纪70年代，困扰发达国家长达十年之久的“滞胀”宣告了凯恩斯主义宏观政策的破产，以新古典宏观经济学和货币主义、供给学派为代表的自由主义和思想开始复兴。在金融监管理论方面，金融自由化理论逐渐起来并在学术理论界和实际金融部门不断扩大其。

　　金融自由化理论主要从两个方面对30年代以后的金融监管理论提出了挑战。一方面，金融自由化理论认为政府实施的严格而广泛的金融监管，使得金融机构和金融体系的效率下降，压制了金融业的发展，从而最终导致了金融监管的效果与促进经济发展的目标不相符合；另一方面，金融监管作为一种政府行为，其实际效果也受到政府在解决金融领域市场不完全性上的能力限制，市场机制中存在的信息不完备和不对称现象，在政府金融监管过程中同样会遇到，而且可能更加严重，即政府也会失灵。

　　“金融压抑”和“金融深化”理论是金融自由化理论的主要部分，其核心主张是放松对金融机构的过度严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营的地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率。

　　如果说30－70年代金融监管理论的核心是金融体系的安全优先的话，那么，金融自由化理论则尊崇效率优先的原则。30年代以前基本不受管制的自由金融体系在30年代的大危机中崩溃，导致金融体系的安全性成为人们优先考虑的目标，30年代到70年代日益广泛、深入的金融监管，特别是那些直接的价格管制和对具体经营行为的行政管制，严重束缚了金融机构自主经营和自我发展的手脚，而在存款保险制度已充分发挥其稳定作用、银行挤提现象已经大为减少的情况下，金融机构的效率、效益要求就日益凸显出来，并超越了安全性目标的重要性。所以，金融自由化理论并不是对政府金融监管的全面否认和摒弃，而是要求政府金融监管做出适合于效率要求的必要调整。

　　4．20世纪90年代以来：安全与效率并重的金融监管理论
　　自由主义经济理论的“复兴”，并没有否定市场的固有缺陷，它们与“政府干预论”的差异主要体现在“干预”的范围、手段和方式等方面。因此，无论是在发达国家还是在发展家，金融自由化的步伐一直没有停止，在80年代后半期和90年初，金融自由化达到了高潮，很多国家纷纷放松了对金融市场、金融商品价格等方面的管制，一个全球化、开放式的统一金融市场初现雏形。

　　然而从20世纪90年代初开始，一系列区域性金融危机的相继爆发，迫使人们又重新开始关注金融体系的安全性及其系统性风险，金融危机的传染与反传染一度成为金融监管理论的重点。在1997年亚洲金融危机以前，面对各国金融开放的热潮，一批有识之士，如斯蒂格里茨和日本的青木昌彦曾经提出过的金融约束论，成为金融监管理论进一步发展的标志性。对于金融危机爆发的原因，在理论界研究甚多。一般倾向于认为，金融自由化和金融管制的放松并不是最主要的，事实证明，很多高度开放的经济体，同时拥有较高的金融自由度和市场稳定性，并且为经济发展提供了效率保证。一些专家认为，问题的关键可能在于，那些实行金融自由化的国家，其政府管理金融活动的能力，以及经济发展和开放策略的顺序可能存在差异。

　　20世纪90年代的金融危机浪潮推动了金融监管理论逐步转向如何协调安全稳定与效率的方面。与以往的金融监管理论有较大不同的是，现在的金融监管理论除了继续以市场的不完全性为出发点研究金融监管问题之外，也开始越来越注重金融业自身的独特性对金融监管的要求和影响。这些理论的出现和发展，不断推动金融监管理论向着管理金融活动和防范金融体系中的风险方向转变。鉴于风险和效益之间存在着替代性效应，金融监管理论这种演变的结果，既不同于效率优先的金融自由化理论，也不同于30到70年代安全稳定优先的金融监管理论，而是二者之间的新的融合与均衡。

　　另外，面对一体化、全球化的，对跨国金融活动的风险防范和跨国协调监管也已成为当前金融监管的重点。以国际清算银行、国际货币基金组织等为代表的国际金融组织对国际金融监管理论的发展做了新的贡献。

 
　　世界各国尤其是西方发达国家的金融监管，伴随着金融的发展经历了长期的演变过程，而贯穿其中的金融监管理论也经历了曲折的演化。总的来说，金融监管理论伴随着从自由到管制、放松管制、重新管制这一主线而发展的。这些金融监管理论虽然注意到了金融体系影响整体经济，但对金融体系或金融活动本身关注不够，这使得金融监管理论深度不够，并导致监管处于如何处理稳定与发展的两难选择境地。关于新兴市场国家和发展中国家的金融监管理论也尚不成熟。从历史上看，特别是20世纪90年代以来，发展中国家或新兴市场国家更有发生危机的倾向，它们也需要有适合自身发展的金融监管理论。总的来说，可以预见，今后的金融监管理论会朝着更注重金融机构和体系的内部约束，即更加重视金融机构以及金融体系内部的激励相容方面，并关注金融机构如何能够自觉主动地防范金融风险的制度安排。监管的重心将主要关注业务领域的风险，会走向模型化，计量化的道路。另外，随着经济金融全球化进程的加速，对金融监管的国际合作提出了新的挑战。而国际间金融活动的频繁往来也会使如何协调国际间的金融监管在金融监管理论中有所反映。