金融审计

中华人民共和国建立后，一度撤销了审计机构，金融审计也相应为专业监督所代替。1983年 9月中华人民共和国审计署成立，内设金融审计司；各省、自治区、直辖市、计划单列市审计局内设金融审计处；地（市）、县审计组织中也都设有金融审计机构和配有专业人员。1984年国家审计署发出《关于对金融保险机构进行审计监督的通知》，决定对金融机构实行分级审计的办法。

金融监督的一种重要形式。有两种含义：一种含义是，审计机关对国家金融机构财务收支的真实性、合法性和效益性进行审计监督的一种经济监督形式。主要是对国家金融机构执行信贷计划、财务计划以及与财务收支有关的各项经济活动及其经济效益等进行审计监督。（参见《中华人民共和国审计条例》）另一种含义是，国家金融机构的内部审计部门，对本单位及其下属单位的财务收支及经济效益，进行审计监督的一种经济监督形式。

金融审计与金融稽核之间有着密切的关系。国家审计与中央银行稽核同属政府对金融机构进行行业监督管理的职能部门，但两者之间有3点显著区别：①监督的对象不尽相同。审计部门只监督国家的各类金融企业；而中央银行稽核则监督各种所有制的各类金融机构，包括国家的、集体的、股份的、外资的、侨资的、合资的金融机构。②监督的内容重点不同。审计部门侧重监督金融机构的财务活动，而中央银行稽核则侧重监督金融机构的业务活动。③监督的要求不尽相同。审计部门主要是维护国家财政法律和法规，检查金融机构财务收支的真实性、合法性；而中央银行稽核则主要是维护国家金融法律和法规，检查金融机构业务经营的合法性、安全性。
对各级金融机构财务收支及其有关经济活动与经济效益的审查、分析与评价。主要内容包括货币发行和调节货币流通、组织存款、发放贷款，办理结算和现金出纳，管理金银和外汇等货币调控状况及财经纪律执行情况。一般可分为：

（1）金融系统外部审计。主要是国家审计机关对金融机构进行的审计监督，大都在一定时间进行重点抽样审计或专题审计，且侧重于事中审计和事后审计。

（2）金融系统内部审计。包括中央银行对专业银行审计、同级银行审计、本行内部审计。内容包括：信贷计划的制定和执行、资金使用状况与效果、银行财务收支等。审计是国家对金融活动实施监督从而维护国家金融法规和财经纪律的重要手段。
金融审计与其他部门审计相比，具有综合性、系统性、延伸性的特点。金融部门是国民经济的综合部门，与生产、分配、交换和消费都有密切关系，对金融业务计划执行及其结果、对其财务收支进行审计，须综合了解，分析各方面情况，难度较大。金融部门实行垂直领导和统一管理,因此金融审计一般以全系统为宜,在作审计结论、提出意见和建议时，应考虑全系统的情况。金融部门的业务活动是多层次的、连续进行的,因此,金融审计只有延伸到彼此相联系的金融业务和有关的国民经济活动的全过程中才能发现问题。
金融审计的主要任务是依法加强对金融机构的审计监督，揭示金融机构资产、负债、损益的真实情况，揭露和纠正违规违法从事金融业务活动行为，促进金融机构加强管理、健全制度、依法合规经营、提高经济效益，为深化金融改革、稳定金融秩序、防范和化解金融风险、保障国民经济健康发展服务。

一、国有商业银行的审计
根据《审计法》第十八条的规定，审计机关对国有商业银行的资产、负债、损益进行审计，主要审查各项资产形成、运用和管理，各项负债形成、偿还和管理，所有者权益各项目增减变动和管理的真实、合法和效益情况及损益的真实、合法情况。

1.通过对国有商业银行的审计，摸清家底，特别是资产质量和损益的真实情况，促进国有商业银行安全、有效运行。

2.通过对国有商业银行的审计，揭露问题，促进国有商业银行规范经营，维护金融秩序。

3.通过对国有商业银行的审计，促进建立健全内部控制制度，加强经营管理，增强自我约束机制，不断提高经济效益，使国有商业银行成为真正的商业银行。

二、证券公司的审计
审计机关对证券公司资产、负债、损益进行审计，对于整顿和规范证券市场秩序，促进证券业的健康发展，防范和化解金融风险十分必要，意义重大。

三、信托投资公司的审计
审计机关对信托投资公司资产、负债、损益进行审计，是防范和化解金融风险的需要，是加强管理、规范经营的需要。通过审计，查清全国信托投资公司的整体情况，对于清理整顿信托投资公司，完善管理法规，界定业务范围，奠定了良好基础。

四、国有保险机构的审计
审计机关对国有保险机构资产、负债、损益进行审计，目标是真实、合法和效益。

审计机关对国有保险机构进行审计具有十分重要的意义：
1.通过审计，监督国有保险机构正确执行《保险法》和国家经济、金融方针、政策，促进国有保险机构的健康发展。

2.通过审计，揭露国有保险机构在经营中的违规违纪行为，保护国有资产的安全，严肃查处弄虚作假的行为。

3.通过审计，促进国有保险机构改善经营管理，健全内部控制制度，提高经营管理水平，促进加强经济核算，堵塞漏洞，增收节支。
①维护国家财经纪律的严肃性，保证金融资财的安全和完整；②促进金融机构提高财务活动的经济效益；③发挥金融审计的信息反馈作用，为国家宏观决策服务。
中国国家审计仍面临着审计任务繁重和审计力量不足的矛盾。如审计署南京特派办成立15年以来，尽管每年都要投入大量的人力和财力，每年也只能审计一至两家金融机构，所检查的金融分支机构在10个左右，审计覆盖面一般低于30%.至今，辖区内的四大国有商业银行中尚有中国农业银行从未审计过，更不用提及审计中小金融机构了。这对矛盾之所以比较突出，一方面是由于审计力量不足；但更重要的是与国家审计的职能和任务不尽明确有关。这主要表现在国家金融审计与政府金融监督管理部门的职能划分不清，存在交叉重复、政府资源使用效率低下的问题。解决这个问题必须要考虑“做正确的事”的问题。换句话说，根据新形势的需要，有必要从理论上对国家金融审计重新定位问题进行深入研究。

审计制度是国家的基本政治制度之一，国家审计的本质在于对权力的制约和监督，在于对政府行为绩效的监督。从长远来看，我国国家金融审计目标是，促进政府金融管理机构充分有效地行使权力，以防范金融风险，保证国家的金融安全。国家金融审计的职能定位应该是：对有关政府金融管理机构的再监督，即金融管理绩效审计，包括对央行出台的货币政策的合理性、财政部的有关金融企业政策及其资产管理情况以及对银监会、保监会和证监会的监督效率和效果进行审计。
国家金融审计以财务收支真实性为基础，以资产质量为主线，在促进整顿和规范金融秩序、保障金融安全、防范和化解金融风险等方面发挥了重要的作用。但着眼长远目标，探索并积极开展金融管理绩效审计是由以下必要性和可能性所决定的。

（一）开展政府绩效审计是体现国家审计本质、适应民主政治发展的要求
权力与制衡是现代民主国家政治制度的基本要素，也是确立国家政治制度的重要原则，而国家审计制度符合这一现代民主社会的法治原则。国家审计制度是国家政治制度的重要组成部分，其本质就是促进政府行为的规范，促进政府行政监控体系的完善和政府透明度的提高，从而最终促进政府行政效率的提高。随着中国社会主义民主化进程的加快，行政体制改革的深入和政府职能的重大调整，开展国家绩效审计已成为中国民主政治建设的必然要求。

首先，加强对政府绩效审计是民主政治的基本要求。开展政府绩效审计，即对政府的投入产出、政府行为的效率、效果进行评价，能够满足人民群众监督的需要，这是民主政治的基本要求。其次，开展政府绩效审计有助于提高政府绩效。绩效评估有助于政府管理目标的分化和资源的合理配置，促进政府部门形成浓厚的绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节，这将从根本上促进政府行政效率的提高，从而有效实现国家审计的目标。同时，开展政府绩效审计有利于提高政府信誉和形象，有助于广大群众了解、监督和参与政府的工作，有助于提高政府透明度，从而推进了社会主义民主政治的建设。

相应地，作为国家审计重要组成部分的国家金融审计也应将开展金融管理绩效审计作为今后工作的定位，这既体现了国家审计本质的要求，也适应了中国民主政治发展的必然要求。

（二）开展金融管理绩效审计是加强宏观金融监督、完善金融监管体制的迫切要求
从转轨国家的历史经验来看，要加强金融监管，就必须首先加强对金融监管部门的监管，加强对监管部门腐败行为的防范。

当前，由于监管法制不健全，监管行为随意性较为严重。同时，执行监管者缺乏监督，也容易出现道德风险和寻租行为。金融监管本身是为了维护市场机能的正常发挥，如果在这一关键环节上出现腐败现象，不仅金融市场的资源配置机能会受到扭曲，配置效率会大大降低，而且会由于公平竞争的原则得不到维护，使得金融监管部门的权威和信誉受到损害，最终将有可能破坏整个信用体系，造成金融市场秩序混乱，危及国家金融安全，甚至导致社会动荡。

开展金融管理绩效审计，就是从审计监督的角度对政府金融监管部门实施再监督，以完善金融监管体制、规范监管主体行为。一方面，通过对监管运行的合规性、科学性和有效性进行监督和评价，不断促进监管体系的完善和监管职能的改进。只有监管资源得到配置优化，监管运行才能富有效率，也才能取得良好的监管绩效。另一方面，通过检查并向有关利害关系人提供金融监管责任履行情况的信息，促进被监管者——政府金融监督和管理部门改进工作，更好地履行金融监管经济责任，其着眼点在于关注金融监管的目标和结果，评价金融监管与金融体系运行的关系，倡导和促进形成一种全新的、面向结果的监管理念。

（三）开展绩效审计是充分发挥国家金融审计职能、抢占金融监督制高点的要求
宪法规定中国实行的国家审计监督制度属于最高效力的监督形式，而国家金融审计作为国家审计监督制度的一个重要范畴，也应当是一种最高效力的监督形式。但在实践中，国家金融审计往往被混淆或等同于政府金融监管部门的金融监管、财税部门的财务稽查，甚至其他一些常规经济检查。其主要原因在于国家金融审计的职能定位不准，其主要表现为：

一是“群龙治水、重复监管”。国家金融审计与其他金融监督部门由于缺乏相互间权责的明确界定和职能的严格定位，使得这些部门常常利用其各自享有的行政监督权各行其事，进行无休止、短期应景运动式的检查，施以炫耀式的监管措施。这必然造成“群龙治水”的局面。

二是国家金融审计有“越俎代疱”之嫌，导致“监管误区”和“监管盲区”同时并存。一方面国家金融审计与其他金融专业监督机构一样直接将一些大型金融机构资产、负债和损益情况作为审计重点，但都缺乏关于经营效益和管理等深层次的分析评价和比较研究。另一方面，国家金融审计却很少审计中小银行及资产管理公司、信托公司、信用社、证券公司、各种基金等非银行金融机构，更不用说对金融监管机构监管情况进行再监督。

回顾多年来的国家金融审计，基本上是根据政府的要求查处问题，缺乏从金融整体运行上揭露问题。再从审计的覆盖面和审计的深度来看，也难以达到防范和预防整体金融风险、维护国家金融安全的目标。重复监管必然造成“监管过度”和“监管真空”并存，不仅没有触及金融企业不完善的治理结构，反而影响金融企业内部正常的经营管理，造成对金融监管理念的扭曲、监管效率的低下和监管资源的损失浪费。

为了摆脱这一困境，国家金融审计的职能亟需明确定位，而将这一职能定义为金融管理绩效审计的目标，不仅为金融审计赋予了全新的内涵，而且为金融审计开辟了更为广阔的天地。

一方面，随着对金融政策制订部门、监督机构的再监督，可以从更高层次上发挥国家审计在金融监督领域中的作用，促进被监管者——政府金融监督和管理部门改进工作，更好地履行金融监管经济责任。这不仅可以解决现有金融审计疲于奔命、穷于应付的局面，更重要的是通过集中精力实施金融管理绩效审计还可以大大提升金融审计的地位，使国家金融审计进一步抢占住了金融监督的制高点。

另一方面，国家金融审计与其他监督部门在不同层面对金融机构进行监督，可以形成职责分工明确、层次分明的完善监督体系，有助于规范金融监管部门的监管行为，也有助于各个层次监督机构充分履行职责，进而促进监管资源的优化配置和监管方式的创新发展，充分发挥监管资源的效能，降低监管成本，提高监管效率，从而有效地避免职责不清、检查重复、社会资源浪费等弊端。

再有，对金融监管机构管理绩效的审计，有助于金融审计拓宽审计面，即改变以前仅仅对国有金融机构的审计（即改变仅由所有权或产权来限定国家金融审计对象的做法），可以对包括外资、民营、股份制等所有金融机构进行审计，通过加强对金融政策制定、执行情况和监督效果的检查和评价，达到对金融运行全方位、全过程监督的目的，进而有效防范金融风险、保障国家金融安全。

（四）金融监督环境的成熟，也为国家金融审计重新定位提供了可能
从国家金融审计的外部环境看，金融监督体系日益完善，国有资产管理逐步深化，国外绩效审计的大力发展，所有这些，必将使得中国国家金融审计重新定位成为可能。

1.金融监督体系日益完善，为国家金融审计的重新定位创造了条件。积极防御和化解金融风险，完善中国金融法律制度体系，加强金融业的监督管理，完善金融监督管理制度，一直是中国金融业努力的方向。三大专业金融监督机构的相继设立，标志着中国逐步完善了分业监管的金融监管体系。同时，金融法律制度体系的完善、金融机构内控制度的建立健全、行业自律以及社会监督的加强，为国家金融审计的重新定位创造了良好的环境，国家金融审计将有条件和精力将重心从以往的真实性审计及错弊审计逐步转移到绩效审计上来。
[1] 中华会计网校 http://www.chinaacc.com/new/207/216/2006/1/ad323227383517160025402.htm
[2] 知识文集
http://www.cccv.cn/Article/detail/2004/10/6751.asp[3] 快乐阅读网 http://www.zuowenw.com/lunwenku/kuaijishenji/huaijililun/200812/899912.html