政府管制
什么政府管制
政府管制是指政府为达到一定的目的，凭借其法定的权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束，其宗旨是为市场运行及企业行为建立相应的规则，以弥补市场失灵，确保微观经济的有序运行，实现社会福利的最大化。政府管制属于政府的微观经济管理职能，它与旨在保证经济稳定与增长的宏观经济调控一起构成政府干预经济的两种主要方式。
就是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制和控制的行为。政府管制的一个根本特征，就是依法管制，也即通常所说的依法行政。但这里的“法”必须是合理的法，是所有利益相关集团都接受的法。否则依法行政或依法管制就成为少数强势利益集团侵害弱势利益集团的“合法”工具。
经济学上把政府管制分为经济管制和社会管制两类。
1．经济性管制。经济管制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务标准的控制。一般来说，是对某一个特定行业、特定产业进行的一种纵向性管制。这些行业往往具有一些特点，如自然垄断性。像电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路的轨道传输网络等，这些环节获得合法垄断，有合理意义和社会效应。如果他们的服务质量和价格不合理，很可能危及到购买并使用这些产品的人的利益，在这个时候，政府要在准入管制的同时进行价格管制。此外，对运输、金融证券、电台电视台等媒体的管制也属于经济管制。
2．社会性管制。社会管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。主要针对外部不经济和内部不经济。前者是市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的管制。后者是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以，政府要进行准入、标准以及信息披露方面的管制。
早期的政府管制与管制理论
政府管制理论也被称为管制经济学（Economics of Regulation），是一门新兴的经济学分支。从历史上看，政府管制是伴随着产业革命的发生而出现的。在产业革命中，随着新技术的发明和应用，传统的自由放任思想面临很大的挑战，政府在经济中的作用逐渐凸现。尤其是铁路运输的发展需要大量固定资本投资，而单靠自由竞争市场难以迅速聚集所需的大量资金。为此，英、美等国政府成立了政府管制部门，以解决铁路运输中的资金问题、固定成本和沉淀成本问题。对管制部门实施管制的经济效果，包括对生产者福利和消费者福利所造成的影响等问题的分析研究，成为早期政府管制理论的主要内容。
此后，新古典经济学的代表人物马歇尔提出了“外部效应”思想，以及以此为基础，庇古提出了以税收或补贴形式进行政府干预的思想等，都为政府管制问题的研究提供了重要的理论基础。进入20世纪，政府管制理论与实践得到进一步的发展。20世纪30年代，以美国为首的西方国家在经济大危机期间，对具有自然垄断特征的公用事业部门进行了政府管制。如罗斯福新政之前，电力、铁路等大型垄断公司，为获得高额垄断利润，人为制定过高的垄断价格，损害了消费者福利，阻碍了经济发展。“新政”颁布法令，对交通运输和公用事业实行联邦管制，并成立了各种委员会，如铁路管理委员会、电力管理委员会等，来管制相应的自然垄断部门，特别是对运费、电价等实行联邦管制价格。正是在这种经济背景下，政府管制理论的研究得到进一步发展。
政府管制理论的发展
从分析方法上看，政府管制理论可分为规范分析的管制理论与实证分析的管制理论。早期的政府管制理论主要是一种规范分析，分析的内容主要是针对政府管制过程中存在的某些弊端，对为何要进行管制，或管制的目的是什么等问题进行规范性研究，其中较重要的理论是政府管制的“公共利益理论”。
在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“为保护生产者利益”这一论点之前，经济学界普遍认同的传统观点是，政府管制是为了抑制市场的不完全性缺陷，以维护公众的利益，即在存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、不确定性、信息不对称等市场失灵的行业中，为了纠正市场失灵的缺陷，保护社会公众利益，由政府对这些行业中的微观经济主体行为进行直接干预，从而达到保护社会公众利益的目的。这即是政府管制的“公共利益理论”。在该理论看来，在以上条件下，尤其是在存在自然垄断和外部性条件下，不受限制的竞争会使经济效率受到损害。自然垄断产业的根本问题在于配置效率和生产效率的矛盾。政府的价格和进入管制可以达到配置效率和生产效率的统一。因为进入管制只允许一家生产从而达到生产效率，而价格管制将价格限制在社会最优价格处，从而满足配置效率的要求。而当存在外部性，市场出现失灵时，政府管制可以提高社会福利。
以政府管制的“公共利益理论”为主的传统政府管制理论基本上是一种规范分析，经济学家只是单纯地将福利经济学的有关原理运用到管制分析中来，而对于管制的必要性，以及如何将一般静态均衡分析引入由于技术进步而不断变化的市场条件下的问题，没有进行深入的研究，进而忽视了“政府管制失灵”的问题。事实上，这一时期一些国家的政府管制出现了许多低效率现象，如制度僵化、腐败、管制成本过高、技术创新缓慢等。管制中出现的这些无效率现象，促使经济学家思考管制的动机和必要性问题，并对以保护公共利益为目的的传统管制理论提出疑问，同时开始对某些管制措施的有效性进行实证性分析和检验。许多经济学家通过大量实证研究发现，管制并不像传统管制理论认为的那样与外部经济或外部不经济正相关，也不是与垄断的市场结构正相关。尽管政府宣称管制是为了保护公众利益，制约企业的不正当获利行为。但事实上，保护公共利益只不过是表面现象，进行管制与是否有必要进行管制或管制的实际效果并不是一个问题。实证分析表明，管制的实际效果与政府所宣称的或传统的管制理论所认为的管制目标是不一致的。这一研究促使经济学家重新思考管制本身的必要性问题，并得出政府应放松管制或放弃管制的主张。
在对管制本身的必要性进行分析的经济学家中，美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者施蒂格勒最为著名。他于1962年发表了一篇《管制者能管制什么》的文章。在这篇文章中，施蒂格勒就提出了管制经济学的根本性问题：管制者能够管制什么？他认为，应将政府管制目标与管制实际效果分开，管制者的愿望和制定管制规则是一回事，而管制能否对被管制产业产生预期效果则是另一回事。在该文中，他还对作为典型自然垄断产业的电力供给部门的管制效率进行了研究，结果发现政府对自然垄断产业的管制并没有降低收费标准，也没有解决价格歧视问题，对利润的提高也没有显著影响。他进而分析，既然管制不能取得预期的实施效果，那么除了保护公共利益动机之外，必然存在着进行管制的其他原因。为此，他提出管制“商品”的需求—供给论。他将管制视作由管制者所产生的一种“商品”，并提出管制是利益集团对管制“商品”的需求与管制者对管制“商品”供给之间的结合，目的是实现利益的再分配。政府官员通过提供管制“商品”可以获得选票，以实现留任的目的或是取得其他形式的回报，而被管制者则可通过游说或贿赂来左右政府的管制政策，以谋取自己的利益。
1971年，施蒂格勒又发表了《经济管制论》一文，进一步对政府管制的动机进行分析。他首先提出了两个分析的前提假设。第一个前提是，政府的基本资源是强制力，各利益集团通过说服政府使用其强制力，来增加自己的福利。第二个前提是各个组织在选择效用最大化的行动过程中都是理性的。以这两个前提为基础，施蒂格勒提出了以下理论假说，即管制是响应利益集团最大化其收益的需要而产生的。一个利益集团可以通过说服政府实施有利于自己的管制政策，而把社会上其他成员的福利转移到自己的利益集团中来。他还明确指出，政府进行管制的公共利益动机只是一种理想主义观念，而真正目的是政治家对管制的“供给”与产业部门对管制的“需求”相结合，以谋求各自的利益，这才是政府管制的真正动机所在。正是根据施蒂格勒的研究，经济学家们逐渐认识到，政府管制并不一定有利于公众利益，而是有利于生产者，因为政府所采取的管制政策往往倾向于提高行业利润。事实上，一些经济学家通过对电力等自然垄断行业的实证研究证明，管制使生产者可以获得高于正常水平的利润。
在对管制目标进行实证分析的理论中，“管制俘获（Regulatory Capture）”理论是一种较重要的理论主张。该理论最初是施蒂格勒在上世纪70年代初提出的，旨在揭示政府与被管制集团之间相互利用关系的理论。其核心内容是：具有特殊影响力的利益集团——被管制企业，通过贿赂政府官员等寻租活动，使管制者成为被管制者的“俘虏”，并参与其共同分享垄断利润的活动，这就使政府管制者成为被管制企业追求垄断利润的一种手段。70年代以后，施蒂格勒与帕尔兹曼对管制俘获理论作了进一步发展，解释了为什么管制者容易被生产者俘获。他们认为，组织完善、规模较小的利益集团更容易俘获管制者，因为这些利益集团更容易组织起来形成支持或反对管制者的政策。相比之下，规模较大的利益集团形成统一决策的成本较高，并且在某种程度上，对管制者的俘获活动存在一定的正外部性，易发生“搭便车”行为，使集团中的成员缺乏足够的激励来维护本集团的利益。由于消费者利益集团的规模要远大于生产者利益集团，故后者更容易俘获管制者，并从中获益。管制俘获理论最初只是一个假说，后来随着交易费用经济学及信息经济学的出现，解释了管制机构为被管制企业所俘获的原因，即由于交易费用和信息不对称等的存在，导致被管制企业可以通过向管制机构提供有利于自己的虚假信息，而使管制机构制定有利于自己的管制政策，从而导致管制机构为被管制企业所俘获。
尽管管制俘获理论可以解释某些管制政策有利于被管制企业的现象，但却不能解释管制政策受到被管制企业的反对，乃至最终导致该行业放松管制等现象。放松管制主要是通过“管制失灵”理论来说明的。对政府管制失灵，理论界并没有一个统一的说法，人们更多地是从效率损失的角度来分析管制失灵。如，日本经济学家植草益曾把“管制失灵”归结为企业内部无效率的产生，管制关联费用的增加，管制当局的自由裁决权和寻租成本的产生，以及由管制滞后产生的企业损失等现象。 关于管制失灵和放松管制，我们在本章第三节将作专门分析。
需要指出的是，施蒂格勒以前的经济学家，尽管对政府管制问题进行了不少分析，但只是到了施蒂格勒，才首次运用经济学的分析逻辑和方法分析政府管制的过程、效果等问题，并改变了传统管制理论将政府管制作为决策外生变量的作法，运用经济学的基本范畴和方法来分析政府管制行为。
除了施蒂格勒以外，对管制进行实证分析的经济学家主要还有帕尔兹曼。帕尔兹曼用综合经济、政治因素的更一般思想进一步发展了政府管制理论。1976年，他发表了《迈向管制的更一般理论》一文，形成了一个正式的静态分析模型，来说明影响管制需求与供给的因素。其主要结论有：第一，管制者可从纯竞争性或纯垄断的市场中挤出更多收益，而从对寡头垄断市场进行管制中所得到的收益较少；第二，政治家通常会将管制价格定在利润最大化与竞争性价格之间的某一点，以平衡消费者与生产者利益；第三，将管制俘虏理论推广到包括任何利益集团，即对管制的支持或反对可能来自于生产者之外的其它利益集团；第四，影响被管制企业获利水平的成本变化也会改变政治均衡，一般来说，消费者会部分承担产业利润下降的成本或分享利润上升的收益。
政府管制理论的中心内容
20世纪70年代以来的几十年来，政府管制理论取得了迅速发展，特别是自然垄断问题逐渐成为政府管制理论研究的中心问题。除此之外，外部性、信息不对称性，以及与此相关的委托代理问题也相继进入政府管制经济学的研究视野，并成为政府管制理论研究的重要内容。许多新的管制理论相继产生，到目前，管制经济学已成为产业组织理论研究领域的重要内容和发展最为迅速的分支学科。这里主要对作为中心理论的自然垄断理论进行介绍。
（一）规模经济与自然垄断管制
早期的自然垄断理论与规模经济相联系，对自然垄断产业进行管制的原因，主要从实现规模经济的角度进行考虑。该理论认为，自然垄断产业的企业，其生产的平均成本随着产量的增加而持续下降，也即是其生产具有明显的规模经济性。因而，由一个大企业大规模生产，要比由几家较小规模的企业同时进行生产能更有效地利用资源，对全社会而言总成本是最小的。至于由哪家企业进行生产，需要政府对市场状况和企业经营特征进行考察，选择一家适合的企业从事该产业生产，其他企业不得进入。由此决定了政府有必要对这些行业进行进入管制。
政府对自然垄断产业不仅应进行进入管制，实现规模经济，还应进行价格管制，保护消费者利益。根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时，社会的总福利（包括消费者剩余和生产者剩余）才最大。但在自然垄断行业，当价格等于边际成本时，企业是亏损的，因为自然垄断行业的生产处于平均成本曲线下降阶段，这时边际成本曲线一定处于平均成本曲线之下，边际成本定价必然使总成本大于总收入，由此导致政府在社会福利与企业利益之间进行取舍的两难处境，并使政府出面对价格进行管制成为必要。否则，企业将为获得更高的利润，而制订较高的垄断价格，从而损害消费者的福利。
（二）成本劣加性（Subadditivity）与自然垄断管制
传统自然垄断管制分析是建立在企业从事单一产品经营的前提之下，而对于包含多品种生产的自然垄断与进入管制的关系，并未进行充分的研究。在自然垄断管制理论提出之后的几十年里，西方国家自然垄断管制的实践与建立在单一产品假设上的传统理论模型之间出现了不一致性，并促使经济学家对自然垄断管制问题进行进一步的思考。沃特森（Waterson）最先提出，自然垄断是这样一种状况，单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数量的产品。在沃特森（Waterson）等人研究的基础上，威廉·杰克·鲍莫尔(William Jack Baumol)、夏基（Sharkey）、威利格（Wilig）等人通过提出成本函数的劣加性（Subadditivity）概念，对包含多品种生产在内的自然垄断给予了新的严格定义。在他们看来，现实中，一个企业往往生产多种产品，而传统自然垄断管制理论却是建立在企业只生产一种产品的前提下。关于自然垄断的恰当定义应建立在与多产品相连的成本劣加性基础之上，而不应建立在与单一产品相连的规模经济基础之上。鲍莫尔等人在1982年用成本劣加性概念重新定义了自然垄断：假设有几种不同产品，K个企业，任一企业可以生产任何一种或多种产品。如果单一企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，则企业的成本函数就是劣可加的。如果在所有有关的产量上企业的成本都是劣可加的，某行业就是自然垄断行业。即使规模经济不存在，即使平均成本上升，只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单一企业垄断市场的社会成本就仍然最小，该行业就仍然是自然垄断行业。这实际上是说，平均成本下降是自然垄断的充分条件而不是必要条件。只要单一企业的总成本低于多企业的成本之和，不管单一企业的平均成本是上升还是下降，都是自然垄断。对于单一品种的情况，规模经济与成本劣加性的区别并不是很明显。在多产品自然垄断情况下，成本劣加性与规模经济的区别是明显的。这时，多种产品的总成本不是简单地取决于产品的规模经济，而主要取决于各种产品成本的相互影响。这时，同时生产两种产品的那家企业在生产某一种产品时，可能具有规模经济性，也可能不具有规模经济性。由于规模经济通常是按照不断下降的平均成本函数来定义的，而范围经济通常是以一个企业生产多种产品和多个企业分别生产一种产品的相对总成本来定义的，所以，多产品自然垄断的成本的劣加性主要表现为范围经济性。
当然，规模经济与成本劣加性并不是矛盾的，在多数情况下二者是一致的。在一定范围内，成本劣加性正是规模经济作用的结果，如电信、电力、煤气和自来水等产业都需要建立从生产设备到用户室内服务所需的网络系统，这种网络系统的规模（使用者数量和距离）越大，越需要庞大的固定资本投资。这种固定成本在总成本中所占比重很大的自然垄断产业，在一定程度内，其需求量越大，固定成本就越可分散在每一需求上，因而也就越能收到规模经济效益，从而成本劣加性也就越明显。
从自然垄断产业的经济特征可以看出，由一家企业提供产品（在成本劣加的范围内）或由少数几家企业提供产品（超过成本劣加的范围），能达到最小平均成本，即实现最大生产效率。如果垄断企业按照成本订价，就能使消费者以最低的价格购买产品，从而实现社会福利最大化。
（三）网络效应、沉淀成本与政府管制
人们一般将具有自然垄断性质的产业也称为公用事业部门，包括电力、煤气、自来水、供热等产业，和电信、广播、铁路、航空等产业的部分业务领域。它们大都具有特定的网络供应系统（如电网、路网、有线通信线路、燃气与自来水管道等），建设这些系统需要巨额的固定资产投资。对产业内厂商而言，由于固定成本在总成本中所占比重很高，当厂商扩大生产规模、提高产量时，单位产品的边际成本和平均成本将处于下降阶段，从而实现规模收益递增和多种产品间的范围经济收益。具有网络特征的基础设施还具有明显的网络外部性。对于这类基础设施，网络上的流量（交通、电力、通讯信号等）对网络作用的发挥至关重要。网络上的流量将随着网络节点的增加呈几何级数增加。网络节点数量越多，边际投资收益越大。一般情况下，在同一区域内，单个公用事业公司经营规模越大，其经营效率也越高，因为公用事业运营要求具有复杂、统一、完备的产品分配传输网络系统。例如，在水电气等能源网络中，能源生产设备的能力能否充分发挥，取决于整个网络能源输送到千家万户的能力；而通讯网络中任何一个终端能够获得的利益，都取决于整个网络中其他终端的数量。
公用事业所购入的设备一般具有较高的资产专用性，倘若厂商投资失败，固定资本很难转为他用，从而形成高额的沉淀成本（Sink Cost）。这些供给方面的特征决定了在公用事业部门，竞争性市场机制不可能实现产业内资源的优化配置，如果产业内部聚集了数目较多的企业，则各个企业为了达到回收固定成本的目的，彼此之间会通过展开激烈的价格竞争，造成两败俱伤，甚至可能将上述产业的发展推向毁灭性境地。为确保自然垄断性产业的稳定供给，政府往往赋予特定企业以垄断供给权，也即是实施进入管制，以促进资源在单个企业的集中，在技术经济上达到更高的效率，避免竞争可能导致的重复投资和规模经济的丧失。事实上，在没有对电、煤气、铁路等产业进行价格管制的时期，就曾经发生过这种毁灭性竞争的情况。有的学者从另一角度来阐述这一观点：如果在电力等自然垄断产业允许直接竞争，就必然会提高生产经营成本和消费者价格，由自然垄断的成本状况决定，竞争结果最终是一家企业把其它竞争企业赶出市场。
四、激励管制理论：政府管制理论的最新发展
20世纪90年代以来，政府管制理论得到进一步的发展，其中最重要的是激励性管制理论的提出。20世纪70年代以后，在美、英等西方国家，对自然垄断行业运营效率的不满，引发了一场声势较大的放松管制运动。然而，放松管制、引进竞争并不能解决该行业存在的所有低效率问题，且市场竞争也不足以约束企业的垄断行为。另外，某些产业所固有的技术、经济特征，使其无论如何引入竞争，仍具有自然垄断的性质。这就说明，自然垄断行业仍需政府管制，只是应寻找新的更有效率的管制方式。正是在这种情况下，人们开始对传统管制理论及其管制方式的理论基础和思维方式进行反思。90年代以后，随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法被更多地引入产业经济学的研究，一种新的自然垄断管制理论——激励管制理论或称新管制经济学得以产生。激励管制理论建立在政府管制过程中，管制机构与被管制企业之间存在信息的不对称性的基础之上，具体说就是管制机构知道的有关企业的信息要远少于企业自身所知道的相应信息，表现在：被管制企业对以最低的成本来满足产量目标要求的生产技术更为了解；只有被管制企业自己知道自身为降低成本付出了多少努力，且这种努力往往是不可测量的；即使管制者与被管制企业就成本达成共识，被管制企业的所有者也可能是风险规避型的，因而会用效率收益来与管制者交换一部分风险；管制者所特别关注的产品或服务供给的产量、质量等变量，常常无法直接测量或观测，管制机构难以完全把握，等等。除了存在以上信息的非对称性外，在管制过程中，管制机构与被管制企业的行为目标也存在一定的差异，表现在：管制机构主要关注企业效率和社会福利（消费者剩余与生产者剩余之和）最大化的实现，而企业则主要追求自身利润的最大化。由于信息的非对称性以及管制双方行为目标存在的差异，自然垄断行业的管制问题就可以作为一个委托代理问题来加以处理。在这种委托代理关系中，管制机构是委托人，被管制企业是代理人。在传统管制方式下，对于以利润最大化为目标的被管制企业而言，自然会利用所占有的信息优势，尽量高报自己的成本，而隐瞒其实际成本水平，由此产生了隐藏信息的逆向选择问题。同时，被管制企业对自己努力程度的了解多于被管制机构，后者不知道究竟应支付或补偿多少才使企业愿意提供这种服务，并且这一变量无法由法庭证实，不能写入管制合同中，企业在决定这一变量时具有较大程度的相机行事选择权，如企业既可以为提高效率而努力改进管理，又可以在不被发现的前提下选择“偷懒”，而管制机构对此却难以完全判定，这就使管制机构面临来自企业的隐藏行动的道德风险问题。传统管制理论没有认识到管制过程中的信息不对称性，也就不能制定出能够有效克服逆向选择和道德风险问题的管制方式，这是导致传统管制方式效率低下的根本原因。激励管制理论以信息不对称作为立论前提，把管制问题当作一个委托代理问题来处理，借助于新兴的机制设计理论的有关原理，通过设计诱使企业说真话的激励管制合同，以提高管制的效率。这就使自然垄断管制的理论基础和思维方式发生了根本性变革。其中，拉丰和泰勒尔的激励管制理论最为系统和全面。
政府管制与管制方式
一、社会性管制及其管制方式
根据管制对象和实施手段的不同，政府管制可分为经济性管制与社会性管制。经济性管制是针对特定行业的管制，即“对某些产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定。”早期的政府管制理论主要是经济性管制，集中考察对某些特殊产业，主要是公用事业（如电力、自来水和管道运输业、交通运输业、通讯业和金融业等）的价格和进入的控制上。对这些产业的管制一般与两个因素有关：一是自然垄断；二是信息不对称。由于很大一部行业的管制与自然垄断有关，因此，人们一般将经济性管制看作是对自然垄断行业的管制。
社会性管制是基于对生产者和消费者健康和安全的考虑，制定一些规章制度对涉及环境保护、产品质量和生产安全等方面所实行的管制，以纠正经济活动所引发的各种副作用和外部影响。社会性管制产生的经济学根据是环境资产等的外部性和安全保证中的信息不对称性。根据科斯定理，若将有关环境的权利明晰化，通过当事者之间的交涉就可以实现最有效率的环境保护和利用。但如果当事人的交易成本过高，这种市场交易方式就不是一种有效率的解决办法，于是，政府管制就成为更有效率的选择。对于安全性问题，不论是产品的安全性还是劳动的安全性等，基本上都产生于交易当事者之间，外部效应相对较小，倘若有关安全性的信息是完全的，通过与交易当事者对安全的偏好相一致的交易，即可实现 “最佳安全水平”。然而，现实中的信息是不完全的，在交易当事者之间存在信息的不对称性，如卖方在产品的安全性方面，雇主在劳动的安全性而言，都拥有较其交易对手更多的信息。另一方面，尽管通过产品使用者、被雇佣者的努力和注意，也能规避风险，但产品的卖方、雇主却较难了解这种注意和努力的程度。正是由于存在这种信息的不完全性，使与安全相关的社会性管制成为必要。
社会性管制的具体方式包括：（1）设定管制所应实现的目标，如环境安全应达到的水平，同时使用多种有利于实现这些目标的手段。在目标设定上，从经济学原理说，可以将边际费用等于边际便利的水平确定为“最优目标水平”，但即使如此，对环境、安全的便利进行测量仍很困难。（2）数量管制，如对环境污染物的排放量的管制等。（3）安全标准规定，包括对产品结构、强度、样式等设定一定的标准，赋予当事人遵守这些标准的义务。（4）检查与鉴定，如进入检查、定期检查、产品等的鉴定等。（5）资格制度也是政府社会性管制的一种方式，它是指通过认可具有一定资格的事业者方可从事特定领域的业务，并赋予雇佣者只能雇佣有资格劳动者的义务等。社会性管制一般是同时使用这些手段。
与经济性管制不同的一点是，社会性管制不是针对特定行业，而是面向全社会所有厂商和消费者。由于社会性管制出现得较晚，且不仅仅涉及经济活动本身，目前对其研究尚不系统和深入。伴随着人们生活水平的提高，对环境、安全和生活质量的社会需求越来越增加，即这些方面的需求收入弹性越来越大。与此同时，环境资源的稀缺性以及人们对环境质量要求越来越高，这一切都预示着以安全保证和环境保护为目的社会性管制将得到更大的发展。
二、竞争性行业的管制方式
从管制的行业类型看，政府管制可分竞争性行业的管制和公共事业管制。对竞争性行业的管制方式主要包括：
1.控制产品的价格。价格管制是指政府对某些行业的价格水平所进行的控制，如在美国上一世纪80年代，民用航空委员会对飞机票价的管制。价格管制常常会对产品销量、货物或服务的质量和其他商业交易条件产生一定影响。价格管制效果如何，取决于最优管制价格的确定。管制价格过高或过低，都将会造成社会福利水平的降低。
2.发放许可证或营业执照。政府对希望在市场上销售产品或提供服务的生产者发放许可证或营业执照，如公路建设，在一些国家（如日本、法国、意大利等）的经济振兴时期，为解决建设资金不足问题，政府制定了由企业出面向社会集资修路、收费还贷的特许经营政策，即由政府部门和投资企业签订特许经营合同，政府授予一定时期的特许经营权，主要是公路收费和管理权，由企业负责筹资建设、经营管理和维修保养等。特许经营期满后，将公路无偿转交给政府。
3.制定行业标准和要求行业公开信息。制定行业标准是指管制机构通过规定一种产品使用原料的类型，如建筑用材、饮食用工等方面的安全与保健管制；或规定生产的方式或禁止某些工艺的使用等，如对食物和药品生产行业颁布的有关条例。为了规范企业行为，各国政府普遍制定了一系列措施，要求生产者在交易之前向消费者公开某些信息，如产品的性能、质量、使用注意事项等，以减少消费者因信息不对称性可能造成的损害。
4.税收、补贴和政府采购。政府通过收税来调整产业结构、改变企业行为，还可通过补贴方式鼓励某些行业的生产，或鼓励使用某种投入，或消费某种商品。另外，还可对具有产业优势和市场前景的基础性研究开发工作进行减税和财政补贴。在高新技术产业领域，政府采用政府采购政策，如美国对航空工业、计算机和半导体工业，对大型高新技术成套设备制造业等，实施买（卖）方信贷支持，以抵御企业技术创新及新产品开发风险，促进这些产业的发展。
5.进入管制。对竞争性产业的进入管制原本是以具有竞争性市场结构的产业为对象而实施的管制。在多数情况下，这种进入管制的根据是为了避免“过度竞争”。过度竞争也被称作毁灭性竞争。从日本所实施的管制实例看，在以“大店法”为根据的管制中，对由于大规模零售企业的进入致使中小零售企业难以生存之类的竞争，按照保护中小零售企业的政策目标即可确定为过度竞争，“酒税法”对小零售企业的进入管制，就是对小零售企业的自由进入导致小零售企业的破产等结果，即可确定为过度竞争。也有人批评对竞争性产业中所实施的进入管制，认为这种管制是谋求产业卡特尔化的行为。
三、公用事业或自然垄断行业的管制方式
（一）进入管制
在自然垄断产业，一般由政府对企业的从业资格、产品及服务内容和标准进行审查和认证，从而确定一家或极少数几家企业获准享有特许经营权，并承担该产业的供给，而不能自由退出。从增进社会福利的角度，对垄断企业的进入管制一般采用以下三种具体方式：
1.对垄断企业实行国有化，由政府所有，并委托经理人员代理经营，使其不以追求利润最大化作为唯一目标，而致力于提高社会福利水平。一般说来，国有化方式适用于相对较广的产业领域，能够较好地预防企业单纯追求利润最大化，而忽视满足社会福利目标的偏向。但其缺陷是，在这些国有企业内部，存在复杂的委托代理问题，企业经理人员和员工往往缺乏有效地提高经营效率的激励和约束机制，从而导致经营效率的低下。西方国家上个世纪80年代以后兴起的私有化浪潮，相当一部分企业就是自然垄断行业中的这些国有企业。
2.采取授予特许权经营的办法，将垄断权力授予那些能够以更低的价格提供更优质服务的企业。它一般是通过特许权投标方式确定行业经营企业的。这种管制方式能够有效改进企业内部的经营效率，但在实际投标过程中，易发生参与投标的企业相互串通和合谋的问题。同时，与潜在进入企业比较，在位企业具有信息方面的优势，难以保证投标过程的有效竞争。此外，在竞标中失去经营权的企业，还面临着如何处置专用性资产的问题。
3.将一个全国性垄断企业分解为若干地区性企业，促使这些企业展开区域间竞争，而政府则可依照优秀企业的经营成就来监控其他地区企业的经营状况，刺激其他企业提高其内部经营效率。这种管制方式虽然可以对低效率经营企业施加较大的竞争压力，但它的有效性是以完全信息为前提的，也就是说，要求政府具有企业在高效经营下的成本信息和服务信息，而现实中信息的分布是不对称的，政府在有关信息的占有方面并不比企业占有更大的优势，并且，各个地区性企业也不处于完全相同的地理及供求环境中，在这种情况下，政府很难监控、诱导企业将经营成本降至最低水平。
（二）价格管制
对自然垄断行业的价格管制主要服务于以下目的：首先，保护消费者利益，促进社会分配效率的提高。根据自然垄断产业的经济特性，在成本劣加性范围内，由一家企业提供产品（或服务）比多家企业提供相同数量的产品具有更高的生产效率，这样，在这些行业，就通常由政府特许由一家企业进行垄断经营。但由于处于垄断地位，在缺乏外部有效约束的情况下，垄断企业作为市场价格的制定者，就可能通过制定垄断价格，把一部分消费者剩余转化为生产者剩余，从而扭曲社会分配结构，降低消费者福利水平。对企业价格进行管制，以保证消费者福利水平，就成为政府进行价格管制的重要目的。其次，促进自然垄断产业提高生产和经营效率。政府对自然垄断产业进行管制，实质上是在这种不存在竞争或只存在较弱竞争的产业领域，建立一种类似于竞争性和机制的企业经营体制，既实现产业的规模经济效益，同时又刺激企业不断进行技术和管理创新，提高生产和经营效率。再次，维护企业发展潜力。自然垄断产业具有投资最大，投资回收期长的特点，同时，社会经济发展对自然垄断产业的需求具有不断增大的趋势，这就需要自然垄断产业的企业不断进行大规模投资，以保证满足不断增大的社会需求，而面对这些产业生产的内在特征，政府在制定自然垄断产业管制价格时，就要保证有利于使企业具有一定的自我积累能力，能够不断进行大规模投资，不断提高产业供给能力。
在实践中，价格管制能否可行还需要满足以下条件：一是垄断厂商必须能够盈利，否则它将拒绝生产。二是管制成本必须低于社会福利（净损失的消除）。另外，对于价格管制，最困难的事情是确定最优管制价格。如果价格定得过低，垄断者将削减产量。同时，由于价格已经下降，需求量将上升，结果存货会发生枯竭，出现短缺。现实中，往往出现这种情况：即使政府能够限制价格，但垄断者仍能获得高于正常水平的利润，因而导致人们的不满。再者，某些价格管制可能在短期内是有效的和成功的，但在长期内不一定有效和成功。
政府管制是指政府为达到一定的目的，凭借其法定的权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束，其宗旨是为市场运行及企业行为建立相应的规则，以弥补市场失灵，确保微观经济的有序运行，实现社会福利的最大化。政府管制属于政府的微观经济管理职能，它与旨在保证经济稳定与增长的宏观经济调控一起构成政府干预经济的两种主要方式。
就是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制和控制的行为。政府管制的一个根本特征，就是依法管制，也即通常所说的依法行政。但这里的“法”必须是合理的法，是所有利益相关集团都接受的法。否则依法行政或依法管制就成为少数强势利益集团侵害弱势利益集团的“合法”工具。
经济学上把政府管制分为经济管制和社会管制两类。
1．经济性管制。经济管制是指对价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务标准的控制。一般来说，是对某一个特定行业、特定产业进行的一种纵向性管制。这些行业往往具有一些特点，如自然垄断性。像电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路的轨道传输网络等，这些环节获得合法垄断，有合理意义和社会效应。如果他们的服务质量和价格不合理，很可能危及到购买并使用这些产品的人的利益，在这个时候，政府要在准入管制的同时进行价格管制。此外，对运输、金融证券、电台电视台等媒体的管制也属于经济管制。
2．社会性管制。社会管制主要用来保护环境以及劳工和消费者的健康和安全。主要针对外部不经济和内部不经济。前者是市场交易双方在交易时，会产生一种由第三方或社会全体支付的成本。像环境污染，自然资源的掠夺性和枯竭性开采等。政府因此必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的管制。后者是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生隐患等。所以，政府要进行准入、标准以及信息披露方面的管制。
早期的政府管制与管制理论
政府管制理论也被称为管制经济学（Economics of Regulation），是一门新兴的经济学分支。从历史上看，政府管制是伴随着产业革命的发生而出现的。在产业革命中，随着新技术的发明和应用，传统的自由放任思想面临很大的挑战，政府在经济中的作用逐渐凸现。尤其是铁路运输的发展需要大量固定资本投资，而单靠自由竞争市场难以迅速聚集所需的大量资金。为此，英、美等国政府成立了政府管制部门，以解决铁路运输中的资金问题、固定成本和沉淀成本问题。对管制部门实施管制的经济效果，包括对生产者福利和消费者福利所造成的影响等问题的分析研究，成为早期政府管制理论的主要内容。
此后，新古典经济学的代表人物马歇尔提出了“外部效应”思想，以及以此为基础，庇古提出了以税收或补贴形式进行政府干预的思想等，都为政府管制问题的研究提供了重要的理论基础。进入20世纪，政府管制理论与实践得到进一步的发展。20世纪30年代，以美国为首的西方国家在经济大危机期间，对具有自然垄断特征的公用事业部门进行了政府管制。如罗斯福新政之前，电力、铁路等大型垄断公司，为获得高额垄断利润，人为制定过高的垄断价格，损害了消费者福利，阻碍了经济发展。“新政”颁布法令，对交通运输和公用事业实行联邦管制，并成立了各种委员会，如铁路管理委员会、电力管理委员会等，来管制相应的自然垄断部门，特别是对运费、电价等实行联邦管制价格。正是在这种经济背景下，政府管制理论的研究得到进一步发展。
政府管制理论的发展
从分析方法上看，政府管制理论可分为规范分析的管制理论与实证分析的管制理论。早期的政府管制理论主要是一种规范分析，分析的内容主要是针对政府管制过程中存在的某些弊端，对为何要进行管制，或管制的目的是什么等问题进行规范性研究，其中较重要的理论是政府管制的“公共利益理论”。
在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“为保护生产者利益”这一论点之前，经济学界普遍认同的传统观点是，政府管制是为了抑制市场的不完全性缺陷，以维护公众的利益，即在存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、不确定性、信息不对称等市场失灵的行业中，为了纠正市场失灵的缺陷，保护社会公众利益，由政府对这些行业中的微观经济主体行为进行直接干预，从而达到保护社会公众利益的目的。这即是政府管制的“公共利益理论”。在该理论看来，在以上条件下，尤其是在存在自然垄断和外部性条件下，不受限制的竞争会使经济效率受到损害。自然垄断产业的根本问题在于配置效率和生产效率的矛盾。政府的价格和进入管制可以达到配置效率和生产效率的统一。因为进入管制只允许一家生产从而达到生产效率，而价格管制将价格限制在社会最优价格处，从而满足配置效率的要求。而当存在外部性，市场出现失灵时，政府管制可以提高社会福利。
以政府管制的“公共利益理论”为主的传统政府管制理论基本上是一种规范分析，经济学家只是单纯地将福利经济学的有关原理运用到管制分析中来，而对于管制的必要性，以及如何将一般静态均衡分析引入由于技术进步而不断变化的市场条件下的问题，没有进行深入的研究，进而忽视了“政府管制失灵”的问题。事实上，这一时期一些国家的政府管制出现了许多低效率现象，如制度僵化、腐败、管制成本过高、技术创新缓慢等。管制中出现的这些无效率现象，促使经济学家思考管制的动机和必要性问题，并对以保护公共利益为目的的传统管制理论提出疑问，同时开始对某些管制措施的有效性进行实证性分析和检验。许多经济学家通过大量实证研究发现，管制并不像传统管制理论认为的那样与外部经济或外部不经济正相关，也不是与垄断的市场结构正相关。尽管政府宣称管制是为了保护公众利益，制约企业的不正当获利行为。但事实上，保护公共利益只不过是表面现象，进行管制与是否有必要进行管制或管制的实际效果并不是一个问题。实证分析表明，管制的实际效果与政府所宣称的或传统的管制理论所认为的管制目标是不一致的。这一研究促使经济学家重新思考管制本身的必要性问题，并得出政府应放松管制或放弃管制的主张。
在对管制本身的必要性进行分析的经济学家中，美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖获得者施蒂格勒最为著名。他于1962年发表了一篇《管制者能管制什么》的文章。在这篇文章中，施蒂格勒就提出了管制经济学的根本性问题：管制者能够管制什么？他认为，应将政府管制目标与管制实际效果分开，管制者的愿望和制定管制规则是一回事，而管制能否对被管制产业产生预期效果则是另一回事。在该文中，他还对作为典型自然垄断产业的电力供给部门的管制效率进行了研究，结果发现政府对自然垄断产业的管制并没有降低收费标准，也没有解决价格歧视问题，对利润的提高也没有显著影响。他进而分析，既然管制不能取得预期的实施效果，那么除了保护公共利益动机之外，必然存在着进行管制的其他原因。为此，他提出管制“商品”的需求—供给论。他将管制视作由管制者所产生的一种“商品”，并提出管制是利益集团对管制“商品”的需求与管制者对管制“商品”供给之间的结合，目的是实现利益的再分配。政府官员通过提供管制“商品”可以获得选票，以实现留任的目的或是取得其他形式的回报，而被管制者则可通过游说或贿赂来左右政府的管制政策，以谋取自己的利益。
1971年，施蒂格勒又发表了《经济管制论》一文，进一步对政府管制的动机进行分析。他首先提出了两个分析的前提假设。第一个前提是，政府的基本资源是强制力，各利益集团通过说服政府使用其强制力，来增加自己的福利。第二个前提是各个组织在选择效用最大化的行动过程中都是理性的。以这两个前提为基础，施蒂格勒提出了以下理论假说，即管制是响应利益集团最大化其收益的需要而产生的。一个利益集团可以通过说服政府实施有利于自己的管制政策，而把社会上其他成员的福利转移到自己的利益集团中来。他还明确指出，政府进行管制的公共利益动机只是一种理想主义观念，而真正目的是政治家对管制的“供给”与产业部门对管制的“需求”相结合，以谋求各自的利益，这才是政府管制的真正动机所在。正是根据施蒂格勒的研究，经济学家们逐渐认识到，政府管制并不一定有利于公众利益，而是有利于生产者，因为政府所采取的管制政策往往倾向于提高行业利润。事实上，一些经济学家通过对电力等自然垄断行业的实证研究证明，管制使生产者可以获得高于正常水平的利润。
在对管制目标进行实证分析的理论中，“管制俘获（Regulatory Capture）”理论是一种较重要的理论主张。该理论最初是施蒂格勒在上世纪70年代初提出的，旨在揭示政府与被管制集团之间相互利用关系的理论。其核心内容是：具有特殊影响力的利益集团——被管制企业，通过贿赂政府官员等寻租活动，使管制者成为被管制者的“俘虏”，并参与其共同分享垄断利润的活动，这就使政府管制者成为被管制企业追求垄断利润的一种手段。70年代以后，施蒂格勒与帕尔兹曼对管制俘获理论作了进一步发展，解释了为什么管制者容易被生产者俘获。他们认为，组织完善、规模较小的利益集团更容易俘获管制者，因为这些利益集团更容易组织起来形成支持或反对管制者的政策。相比之下，规模较大的利益集团形成统一决策的成本较高，并且在某种程度上，对管制者的俘获活动存在一定的正外部性，易发生“搭便车”行为，使集团中的成员缺乏足够的激励来维护本集团的利益。由于消费者利益集团的规模要远大于生产者利益集团，故后者更容易俘获管制者，并从中获益。管制俘获理论最初只是一个假说，后来随着交易费用经济学及信息经济学的出现，解释了管制机构为被管制企业所俘获的原因，即由于交易费用和信息不对称等的存在，导致被管制企业可以通过向管制机构提供有利于自己的虚假信息，而使管制机构制定有利于自己的管制政策，从而导致管制机构为被管制企业所俘获。
尽管管制俘获理论可以解释某些管制政策有利于被管制企业的现象，但却不能解释管制政策受到被管制企业的反对，乃至最终导致该行业放松管制等现象。放松管制主要是通过“管制失灵”理论来说明的。对政府管制失灵，理论界并没有一个统一的说法，人们更多地是从效率损失的角度来分析管制失灵。如，日本经济学家植草益曾把“管制失灵”归结为企业内部无效率的产生，管制关联费用的增加，管制当局的自由裁决权和寻租成本的产生，以及由管制滞后产生的企业损失等现象。 关于管制失灵和放松管制，我们在本章第三节将作专门分析。
需要指出的是，施蒂格勒以前的经济学家，尽管对政府管制问题进行了不少分析，但只是到了施蒂格勒，才首次运用经济学的分析逻辑和方法分析政府管制的过程、效果等问题，并改变了传统管制理论将政府管制作为决策外生变量的作法，运用经济学的基本范畴和方法来分析政府管制行为。
除了施蒂格勒以外，对管制进行实证分析的经济学家主要还有帕尔兹曼。帕尔兹曼用综合经济、政治因素的更一般思想进一步发展了政府管制理论。1976年，他发表了《迈向管制的更一般理论》一文，形成了一个正式的静态分析模型，来说明影响管制需求与供给的因素。其主要结论有：第一，管制者可从纯竞争性或纯垄断的市场中挤出更多收益，而从对寡头垄断市场进行管制中所得到的收益较少；第二，政治家通常会将管制价格定在利润最大化与竞争性价格之间的某一点，以平衡消费者与生产者利益；第三，将管制俘虏理论推广到包括任何利益集团，即对管制的支持或反对可能来自于生产者之外的其它利益集团；第四，影响被管制企业获利水平的成本变化也会改变政治均衡，一般来说，消费者会部分承担产业利润下降的成本或分享利润上升的收益。
政府管制理论的中心内容
20世纪70年代以来的几十年来，政府管制理论取得了迅速发展，特别是自然垄断问题逐渐成为政府管制理论研究的中心问题。除此之外，外部性、信息不对称性，以及与此相关的委托代理问题也相继进入政府管制经济学的研究视野，并成为政府管制理论研究的重要内容。许多新的管制理论相继产生，到目前，管制经济学已成为产业组织理论研究领域的重要内容和发展最为迅速的分支学科。这里主要对作为中心理论的自然垄断理论进行介绍。
（一）规模经济与自然垄断管制
早期的自然垄断理论与规模经济相联系，对自然垄断产业进行管制的原因，主要从实现规模经济的角度进行考虑。该理论认为，自然垄断产业的企业，其生产的平均成本随着产量的增加而持续下降，也即是其生产具有明显的规模经济性。因而，由一个大企业大规模生产，要比由几家较小规模的企业同时进行生产能更有效地利用资源，对全社会而言总成本是最小的。至于由哪家企业进行生产，需要政府对市场状况和企业经营特征进行考察，选择一家适合的企业从事该产业生产，其他企业不得进入。由此决定了政府有必要对这些行业进行进入管制。
政府对自然垄断产业不仅应进行进入管制，实现规模经济，还应进行价格管制，保护消费者利益。根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时，社会的总福利（包括消费者剩余和生产者剩余）才最大。但在自然垄断行业，当价格等于边际成本时，企业是亏损的，因为自然垄断行业的生产处于平均成本曲线下降阶段，这时边际成本曲线一定处于平均成本曲线之下，边际成本定价必然使总成本大于总收入，由此导致政府在社会福利与企业利益之间进行取舍的两难处境，并使政府出面对价格进行管制成为必要。否则，企业将为获得更高的利润，而制订较高的垄断价格，从而损害消费者的福利。
（二）成本劣加性（Subadditivity）与自然垄断管制
传统自然垄断管制分析是建立在企业从事单一产品经营的前提之下，而对于包含多品种生产的自然垄断与进入管制的关系，并未进行充分的研究。在自然垄断管制理论提出之后的几十年里，西方国家自然垄断管制的实践与建立在单一产品假设上的传统理论模型之间出现了不一致性，并促使经济学家对自然垄断管制问题进行进一步的思考。沃特森（Waterson）最先提出，自然垄断是这样一种状况，单个企业能比两家或两家以上的企业更有效率地向市场提供同样数量的产品。在沃特森（Waterson）等人研究的基础上，威廉·杰克·鲍莫尔(William Jack Baumol)、夏基（Sharkey）、威利格（Wilig）等人通过提出成本函数的劣加性（Subadditivity）概念，对包含多品种生产在内的自然垄断给予了新的严格定义。在他们看来，现实中，一个企业往往生产多种产品，而传统自然垄断管制理论却是建立在企业只生产一种产品的前提下。关于自然垄断的恰当定义应建立在与多产品相连的成本劣加性基础之上，而不应建立在与单一产品相连的规模经济基础之上。鲍莫尔等人在1982年用成本劣加性概念重新定义了自然垄断：假设有几种不同产品，K个企业，任一企业可以生产任何一种或多种产品。如果单一企业生产所有各种产品的总成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，则企业的成本函数就是劣可加的。如果在所有有关的产量上企业的成本都是劣可加的，某行业就是自然垄断行业。即使规模经济不存在，即使平均成本上升，只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之和，由单一企业垄断市场的社会成本就仍然最小，该行业就仍然是自然垄断行业。这实际上是说，平均成本下降是自然垄断的充分条件而不是必要条件。只要单一企业的总成本低于多企业的成本之和，不管单一企业的平均成本是上升还是下降，都是自然垄断。对于单一品种的情况，规模经济与成本劣加性的区别并不是很明显。在多产品自然垄断情况下，成本劣加性与规模经济的区别是明显的。这时，多种产品的总成本不是简单地取决于产品的规模经济，而主要取决于各种产品成本的相互影响。这时，同时生产两种产品的那家企业在生产某一种产品时，可能具有规模经济性，也可能不具有规模经济性。由于规模经济通常是按照不断下降的平均成本函数来定义的，而范围经济通常是以一个企业生产多种产品和多个企业分别生产一种产品的相对总成本来定义的，所以，多产品自然垄断的成本的劣加性主要表现为范围经济性。
当然，规模经济与成本劣加性并不是矛盾的，在多数情况下二者是一致的。在一定范围内，成本劣加性正是规模经济作用的结果，如电信、电力、煤气和自来水等产业都需要建立从生产设备到用户室内服务所需的网络系统，这种网络系统的规模（使用者数量和距离）越大，越需要庞大的固定资本投资。这种固定成本在总成本中所占比重很大的自然垄断产业，在一定程度内，其需求量越大，固定成本就越可分散在每一需求上，因而也就越能收到规模经济效益，从而成本劣加性也就越明显。
从自然垄断产业的经济特征可以看出，由一家企业提供产品（在成本劣加的范围内）或由少数几家企业提供产品（超过成本劣加的范围），能达到最小平均成本，即实现最大生产效率。如果垄断企业按照成本订价，就能使消费者以最低的价格购买产品，从而实现社会福利最大化。
（三）网络效应、沉淀成本与政府管制
人们一般将具有自然垄断性质的产业也称为公用事业部门，包括电力、煤气、自来水、供热等产业，和电信、广播、铁路、航空等产业的部分业务领域。它们大都具有特定的网络供应系统（如电网、路网、有线通信线路、燃气与自来水管道等），建设这些系统需要巨额的固定资产投资。对产业内厂商而言，由于固定成本在总成本中所占比重很高，当厂商扩大生产规模、提高产量时，单位产品的边际成本和平均成本将处于下降阶段，从而实现规模收益递增和多种产品间的范围经济收益。具有网络特征的基础设施还具有明显的网络外部性。对于这类基础设施，网络上的流量（交通、电力、通讯信号等）对网络作用的发挥至关重要。网络上的流量将随着网络节点的增加呈几何级数增加。网络节点数量越多，边际投资收益越大。一般情况下，在同一区域内，单个公用事业公司经营规模越大，其经营效率也越高，因为公用事业运营要求具有复杂、统一、完备的产品分配传输网络系统。例如，在水电气等能源网络中，能源生产设备的能力能否充分发挥，取决于整个网络能源输送到千家万户的能力；而通讯网络中任何一个终端能够获得的利益，都取决于整个网络中其他终端的数量。
公用事业所购入的设备一般具有较高的资产专用性，倘若厂商投资失败，固定资本很难转为他用，从而形成高额的沉淀成本（Sink Cost）。这些供给方面的特征决定了在公用事业部门，竞争性市场机制不可能实现产业内资源的优化配置，如果产业内部聚集了数目较多的企业，则各个企业为了达到回收固定成本的目的，彼此之间会通过展开激烈的价格竞争，造成两败俱伤，甚至可能将上述产业的发展推向毁灭性境地。为确保自然垄断性产业的稳定供给，政府往往赋予特定企业以垄断供给权，也即是实施进入管制，以促进资源在单个企业的集中，在技术经济上达到更高的效率，避免竞争可能导致的重复投资和规模经济的丧失。事实上，在没有对电、煤气、铁路等产业进行价格管制的时期，就曾经发生过这种毁灭性竞争的情况。有的学者从另一角度来阐述这一观点：如果在电力等自然垄断产业允许直接竞争，就必然会提高生产经营成本和消费者价格，由自然垄断的成本状况决定，竞争结果最终是一家企业把其它竞争企业赶出市场。
四、激励管制理论：政府管制理论的最新发展
20世纪90年代以来，政府管制理论得到进一步的发展，其中最重要的是激励性管制理论的提出。20世纪70年代以后，在美、英等西方国家，对自然垄断行业运营效率的不满，引发了一场声势较大的放松管制运动。然而，放松管制、引进竞争并不能解决该行业存在的所有低效率问题，且市场竞争也不足以约束企业的垄断行为。另外，某些产业所固有的技术、经济特征，使其无论如何引入竞争，仍具有自然垄断的性质。这就说明，自然垄断行业仍需政府管制，只是应寻找新的更有效率的管制方式。正是在这种情况下，人们开始对传统管制理论及其管制方式的理论基础和思维方式进行反思。90年代以后，随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法被更多地引入产业经济学的研究，一种新的自然垄断管制理论——激励管制理论或称新管制经济学得以产生。激励管制理论建立在政府管制过程中，管制机构与被管制企业之间存在信息的不对称性的基础之上，具体说就是管制机构知道的有关企业的信息要远少于企业自身所知道的相应信息，表现在：被管制企业对以最低的成本来满足产量目标要求的生产技术更为了解；只有被管制企业自己知道自身为降低成本付出了多少努力，且这种努力往往是不可测量的；即使管制者与被管制企业就成本达成共识，被管制企业的所有者也可能是风险规避型的，因而会用效率收益来与管制者交换一部分风险；管制者所特别关注的产品或服务供给的产量、质量等变量，常常无法直接测量或观测，管制机构难以完全把握，等等。除了存在以上信息的非对称性外，在管制过程中，管制机构与被管制企业的行为目标也存在一定的差异，表现在：管制机构主要关注企业效率和社会福利（消费者剩余与生产者剩余之和）最大化的实现，而企业则主要追求自身利润的最大化。由于信息的非对称性以及管制双方行为目标存在的差异，自然垄断行业的管制问题就可以作为一个委托代理问题来加以处理。在这种委托代理关系中，管制机构是委托人，被管制企业是代理人。在传统管制方式下，对于以利润最大化为目标的被管制企业而言，自然会利用所占有的信息优势，尽量高报自己的成本，而隐瞒其实际成本水平，由此产生了隐藏信息的逆向选择问题。同时，被管制企业对自己努力程度的了解多于被管制机构，后者不知道究竟应支付或补偿多少才使企业愿意提供这种服务，并且这一变量无法由法庭证实，不能写入管制合同中，企业在决定这一变量时具有较大程度的相机行事选择权，如企业既可以为提高效率而努力改进管理，又可以在不被发现的前提下选择“偷懒”，而管制机构对此却难以完全判定，这就使管制机构面临来自企业的隐藏行动的道德风险问题。传统管制理论没有认识到管制过程中的信息不对称性，也就不能制定出能够有效克服逆向选择和道德风险问题的管制方式，这是导致传统管制方式效率低下的根本原因。激励管制理论以信息不对称作为立论前提，把管制问题当作一个委托代理问题来处理，借助于新兴的机制设计理论的有关原理，通过设计诱使企业说真话的激励管制合同，以提高管制的效率。这就使自然垄断管制的理论基础和思维方式发生了根本性变革。其中，拉丰和泰勒尔的激励管制理论最为系统和全面。
政府管制与管制方式
一、社会性管制及其管制方式
根据管制对象和实施手段的不同，政府管制可分为经济性管制与社会性管制。经济性管制是针对特定行业的管制，即“对某些产业的结构及其经济绩效的主要方面的直接的政府规定，比如进入控制、价格决定、服务条件及质量的规定，以及在合理条件下服务所有客户时应尽义务的规定。”早期的政府管制理论主要是经济性管制，集中考察对某些特殊产业，主要是公用事业（如电力、自来水和管道运输业、交通运输业、通讯业和金融业等）的价格和进入的控制上。对这些产业的管制一般与两个因素有关：一是自然垄断；二是信息不对称。由于很大一部行业的管制与自然垄断有关，因此，人们一般将经济性管制看作是对自然垄断行业的管制。
社会性管制是基于对生产者和消费者健康和安全的考虑，制定一些规章制度对涉及环境保护、产品质量和生产安全等方面所实行的管制，以纠正经济活动所引发的各种副作用和外部影响。社会性管制产生的经济学根据是环境资产等的外部性和安全保证中的信息不对称性。根据科斯定理，若将有关环境的权利明晰化，通过当事者之间的交涉就可以实现最有效率的环境保护和利用。但如果当事人的交易成本过高，这种市场交易方式就不是一种有效率的解决办法，于是，政府管制就成为更有效率的选择。对于安全性问题，不论是产品的安全性还是劳动的安全性等，基本上都产生于交易当事者之间，外部效应相对较小，倘若有关安全性的信息是完全的，通过与交易当事者对安全的偏好相一致的交易，即可实现 “最佳安全水平”。然而，现实中的信息是不完全的，在交易当事者之间存在信息的不对称性，如卖方在产品的安全性方面，雇主在劳动的安全性而言，都拥有较其交易对手更多的信息。另一方面，尽管通过产品使用者、被雇佣者的努力和注意，也能规避风险，但产品的卖方、雇主却较难了解这种注意和努力的程度。正是由于存在这种信息的不完全性，使与安全相关的社会性管制成为必要。
社会性管制的具体方式包括：（1）设定管制所应实现的目标，如环境安全应达到的水平，同时使用多种有利于实现这些目标的手段。在目标设定上，从经济学原理说，可以将边际费用等于边际便利的水平确定为“最优目标水平”，但即使如此，对环境、安全的便利进行测量仍很困难。（2）数量管制，如对环境污染物的排放量的管制等。（3）安全标准规定，包括对产品结构、强度、样式等设定一定的标准，赋予当事人遵守这些标准的义务。（4）检查与鉴定，如进入检查、定期检查、产品等的鉴定等。（5）资格制度也是政府社会性管制的一种方式，它是指通过认可具有一定资格的事业者方可从事特定领域的业务，并赋予雇佣者只能雇佣有资格劳动者的义务等。社会性管制一般是同时使用这些手段。
与经济性管制不同的一点是，社会性管制不是针对特定行业，而是面向全社会所有厂商和消费者。由于社会性管制出现得较晚，且不仅仅涉及经济活动本身，目前对其研究尚不系统和深入。伴随着人们生活水平的提高，对环境、安全和生活质量的社会需求越来越增加，即这些方面的需求收入弹性越来越大。与此同时，环境资源的稀缺性以及人们对环境质量要求越来越高，这一切都预示着以安全保证和环境保护为目的社会性管制将得到更大的发展。
二、竞争性行业的管制方式
从管制的行业类型看，政府管制可分竞争性行业的管制和公共事业管制。对竞争性行业的管制方式主要包括：
1.控制产品的价格。价格管制是指政府对某些行业的价格水平所进行的控制，如在美国上一世纪80年代，民用航空委员会对飞机票价的管制。价格管制常常会对产品销量、货物或服务的质量和其他商业交易条件产生一定影响。价格管制效果如何，取决于最优管制价格的确定。管制价格过高或过低，都将会造成社会福利水平的降低。
2.发放许可证或营业执照。政府对希望在市场上销售产品或提供服务的生产者发放许可证或营业执照，如公路建设，在一些国家（如日本、法国、意大利等）的经济振兴时期，为解决建设资金不足问题，政府制定了由企业出面向社会集资修路、收费还贷的特许经营政策，即由政府部门和投资企业签订特许经营合同，政府授予一定时期的特许经营权，主要是公路收费和管理权，由企业负责筹资建设、经营管理和维修保养等。特许经营期满后，将公路无偿转交给政府。
3.制定行业标准和要求行业公开信息。制定行业标准是指管制机构通过规定一种产品使用原料的类型，如建筑用材、饮食用工等方面的安全与保健管制；或规定生产的方式或禁止某些工艺的使用等，如对食物和药品生产行业颁布的有关条例。为了规范企业行为，各国政府普遍制定了一系列措施，要求生产者在交易之前向消费者公开某些信息，如产品的性能、质量、使用注意事项等，以减少消费者因信息不对称性可能造成的损害。
4.税收、补贴和政府采购。政府通过收税来调整产业结构、改变企业行为，还可通过补贴方式鼓励某些行业的生产，或鼓励使用某种投入，或消费某种商品。另外，还可对具有产业优势和市场前景的基础性研究开发工作进行减税和财政补贴。在高新技术产业领域，政府采用政府采购政策，如美国对航空工业、计算机和半导体工业，对大型高新技术成套设备制造业等，实施买（卖）方信贷支持，以抵御企业技术创新及新产品开发风险，促进这些产业的发展。
5.进入管制。对竞争性产业的进入管制原本是以具有竞争性市场结构的产业为对象而实施的管制。在多数情况下，这种进入管制的根据是为了避免“过度竞争”。过度竞争也被称作毁灭性竞争。从日本所实施的管制实例看，在以“大店法”为根据的管制中，对由于大规模零售企业的进入致使中小零售企业难以生存之类的竞争，按照保护中小零售企业的政策目标即可确定为过度竞争，“酒税法”对小零售企业的进入管制，就是对小零售企业的自由进入导致小零售企业的破产等结果，即可确定为过度竞争。也有人批评对竞争性产业中所实施的进入管制，认为这种管制是谋求产业卡特尔化的行为。
三、公用事业或自然垄断行业的管制方式
（一）进入管制
在自然垄断产业，一般由政府对企业的从业资格、产品及服务内容和标准进行审查和认证，从而确定一家或极少数几家企业获准享有特许经营权，并承担该产业的供给，而不能自由退出。从增进社会福利的角度，对垄断企业的进入管制一般采用以下三种具体方式：
1.对垄断企业实行国有化，由政府所有，并委托经理人员代理经营，使其不以追求利润最大化作为唯一目标，而致力于提高社会福利水平。一般说来，国有化方式适用于相对较广的产业领域，能够较好地预防企业单纯追求利润最大化，而忽视满足社会福利目标的偏向。但其缺陷是，在这些国有企业内部，存在复杂的委托代理问题，企业经理人员和员工往往缺乏有效地提高经营效率的激励和约束机制，从而导致经营效率的低下。西方国家上个世纪80年代以后兴起的私有化浪潮，相当一部分企业就是自然垄断行业中的这些国有企业。
2.采取授予特许权经营的办法，将垄断权力授予那些能够以更低的价格提供更优质服务的企业。它一般是通过特许权投标方式确定行业经营企业的。这种管制方式能够有效改进企业内部的经营效率，但在实际投标过程中，易发生参与投标的企业相互串通和合谋的问题。同时，与潜在进入企业比较，在位企业具有信息方面的优势，难以保证投标过程的有效竞争。此外，在竞标中失去经营权的企业，还面临着如何处置专用性资产的问题。
3.将一个全国性垄断企业分解为若干地区性企业，促使这些企业展开区域间竞争，而政府则可依照优秀企业的经营成就来监控其他地区企业的经营状况，刺激其他企业提高其内部经营效率。这种管制方式虽然可以对低效率经营企业施加较大的竞争压力，但它的有效性是以完全信息为前提的，也就是说，要求政府具有企业在高效经营下的成本信息和服务信息，而现实中信息的分布是不对称的，政府在有关信息的占有方面并不比企业占有更大的优势，并且，各个地区性企业也不处于完全相同的地理及供求环境中，在这种情况下，政府很难监控、诱导企业将经营成本降至最低水平。
（二）价格管制
对自然垄断行业的价格管制主要服务于以下目的：首先，保护消费者利益，促进社会分配效率的提高。根据自然垄断产业的经济特性，在成本劣加性范围内，由一家企业提供产品（或服务）比多家企业提供相同数量的产品具有更高的生产效率，这样，在这些行业，就通常由政府特许由一家企业进行垄断经营。但由于处于垄断地位，在缺乏外部有效约束的情况下，垄断企业作为市场价格的制定者，就可能通过制定垄断价格，把一部分消费者剩余转化为生产者剩余，从而扭曲社会分配结构，降低消费者福利水平。对企业价格进行管制，以保证消费者福利水平，就成为政府进行价格管制的重要目的。其次，促进自然垄断产业提高生产和经营效率。政府对自然垄断产业进行管制，实质上是在这种不存在竞争或只存在较弱竞争的产业领域，建立一种类似于竞争性和机制的企业经营体制，既实现产业的规模经济效益，同时又刺激企业不断进行技术和管理创新，提高生产和经营效率。再次，维护企业发展潜力。自然垄断产业具有投资最大，投资回收期长的特点，同时，社会经济发展对自然垄断产业的需求具有不断增大的趋势，这就需要自然垄断产业的企业不断进行大规模投资，以保证满足不断增大的社会需求，而面对这些产业生产的内在特征，政府在制定自然垄断产业管制价格时，就要保证有利于使企业具有一定的自我积累能力，能够不断进行大规模投资，不断提高产业供给能力。
在实践中，价格管制能否可行还需要满足以下条件：一是垄断厂商必须能够盈利，否则它将拒绝生产。二是管制成本必须低于社会福利（净损失的消除）。另外，对于价格管制，最困难的事情是确定最优管制价格。如果价格定得过低，垄断者将削减产量。同时，由于价格已经下降，需求量将上升，结果存货会发生枯竭，出现短缺。现实中，往往出现这种情况：即使政府能够限制价格，但垄断者仍能获得高于正常水平的利润，因而导致人们的不满。再者，某些价格管制可能在短期内是有效的和成功的，但在长期内不一定有效和成功。
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