公共决策

什么是公共决策
　　公共决策是指公共组织在管理社会公共事务过程中所做出的决定，它是公共管理的首要环节，贯穿于整个公共管理过程的始终。对公共决策的研究与探讨，对于加快我国公共决策科学化、民主化和法制化的进程，提高制定公共决策的质量，有效实现公共管理目标是非常必要的。
公共决策的兴起与发展
　　正是由于决策科学的理论和技术为人们解决选择过程中的复杂性问题提供了一个重要手段，而社会公共活动中相互作用的因素越来越多，存在的不确定性因素越来越大。因此，人们在解决社会活动中的复杂性问题时越来越依赖决策科学。
　　宏观层次的决策是关系国家的科学管理，如政体、法制的演变和设计；研究各级政府、议会、司法、监督机构的设置、制衡运行、反馈、纠偏、防腐；同时采用计算机网络系统与专家决策支持系统，风险评估否决系统建立起电子政府，设立政府各级官员、司法执行人员的资格标准与检查方法。
　　中间层次的决策是关于地方政府和非营利组织的科学管理决策。地方政府的决策活动与国家的科学管理活动相关，它是一种在规模上小一些的类似的国家管理。同样，它也存在着对公共决策的巨大需要；而对非营利组织的科学管理决策来说，一般是与公共物品相关的，它不以获取功利为目的，属于公共决策的一部分。
　　微观层次的决策是关于每一个家庭和个人的决策，因为其个人选择因素，它不能作为一种公共决策来研究。但是，由于家庭已经不是单纯的传宗接代的社会细胞，即使是传宗接代的家庭活动也与社会发生着十分密切的联系。加之家庭和个人也是公共问题的载体。因此，客观存在也成为公共决策加以分析的一个因素。
公共决策与公共管理
　　公共决策是公共管理过程中极为重要的一环，是公共管理的起点，公共管理始终是围绕公共决策的制定、修改、实施进行的。一个具体的决策目标实现了，相应的管理过程就终结了。

　　(一)公共决策是公共管理的首要环节

　　从一个孤立的管理过程来看，公共管理过程可分为决策和决策实施以及效果评估等环节。决策是实施行为的确定。公共组织通过制定决策实施方案，把决策目标分解为具体的执行目标或阶段目标。确定详细的、可操作的行动步骤，合理配置人力、财力、物力，把决策目标落到实处；决策目标实现以及效果评估之后，管理活动即告完结。可以说，没有公共决策就没有公共管理。

　　(二)公共决策是公共管理履行各项职能的依据

　　公共管理有决策、计划、组织、协调和控制等各项基本职能。决策，就是在公共管理过程中所做出的决定；计划，就是对如何实现决策目标和任务做出安排，制定系统有序的行为步骤；组织，就是为实现决策目标而对一些机构和人员的重新组合，或成立新的管理机构；协调，就是改善和调整各个执行机构、人员和各项活动之间的关系，使各自之间分工合作，密切配合，减少相互之间的重复、矛盾和摩擦。控制，就是监督检查，对公共管理活动中的各种行为加以控制，使管理活动沿着预定的方向推进；而所有的这些公共管理的各项职能都以公共决策为基础，没有公共决策，就没有公共管理各项职能的履行。

　　(三)公共决策贯穿于整个公共管理过程的始终

　　公共决策既是公共管理的首要环节，同时它又贯穿于整个管理过程的始终。公共管理的其他环节都包含有决策的活动。各项管理职能的履行也有各自的决策。计划过程中，要对目标和任务做出周密、详细的决策，做出计划；计划制定后要实施执行，也要组织力量，还要进行指挥工作，对此当然也要有决策。还有，在实施决策方案过程中，如有问题还要及时进行再决策予以解决。实际上公共管理过程就是一个不断决策和实施决策的过程，“管理就是决策”。
公共决策系统
　　公共决策系统是由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系，包括政府组织体系和非政府组织体系。

　　(一)公共决策信息子系统

　　信息子系统是由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、贮存等工作。它是决断子系统的辅助机构，为政策制定提供资料。
　　信息子系统在政策制定系统及其运行中的职能或作用是：①收集信息，就是广泛收集有关国家和社会公共事务各方面的信息，力求全面、准确，以完整地、真实地反映客观情况；②加工处理信息，把收集来的信息进行一番去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的整理、分析、归纳，抽取出精华资料，剔除多余的甚至是虚假的资料；③传递信息，就是把加工处理好的信息传递到决策者手中，为制定政策服务。信息传递要求及时、快速。

　　(二)公共决策参谋子系统

　　参谋子系统是由掌握各门类知识的专家、学者组成的，它也是决断子系统的辅助机构。
　　参谋子系统在公共决策系统及其运行中的职能或作用是：①协助决断子系统界定决策问题，确立决策目标。参谋人员通过调查研究以及对未来发展趋势的超前研究和预测，提供有科学依据的判断，为决策者界定决策问题，确立决策目标作参考。②为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法。在决策方案选优时，要为决策者提供经过一系列定性、定量分析论证的初步方案，同时也要提供本系统以及其他咨询机构对方案的评审意见，以便决策者集思广益，从众多方案中选择出满意的方案。③对公共决策实施进行跟踪反馈分析。收集并分析决策实施中的问题，特别是决策实施过程中遇到障碍或偏离决策目标时，要及时提出应变措施，以使决策者、执行者及时矫正，确保公共决策顺利实施。

　　(三)公共决策决断子系统

　　决断子系统是由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是决策活动的组织者，领导政策制定全过程。决断子系统具有权威性和主导性特点。决断子系统在公共决策系统及其运行中的作用是：①界定决策问题。决策问题的界定是政策制定的开始，它是首要的环节。决断子系统必须能够从纷繁复杂的社会问题中，分清轻重缓急，抓住事关全局的关键问题，作为政策问题确定下来。②确立决策目标。决策目标是否科学、正确，对整个政策过程具有决定性的影响。决策目标的确立必须建立在对决策问题的过去、现状及未来趋势较全面了解、把握的基础上。所确立目标必须切实可行，并留有余地，使之能满足上下平衡、左右平衡、前后平衡的条件。③设计决策方案。这是一项科学性、技术性很强的工作，一般是委托给参谋子系统承担。决断子系统在此的职责是根据决策问题的性质，组织熟悉这类问题的专家，组成高水平的设计组，并为他们的设计工作提供优越的环境和条件。④选择决策方案。决断子系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系，对参谋子系统提供的各种方案进行比较、分析、平衡，最后拍板选定方案。

　　(四)公共决策监控子系统

　　监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构对决策行为以及对决策方案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。监控子系统在公共决策系统及其运行中的作用是：①防止决策者滥用决策权的可能；②促使政策内容切合实际；③监督执行机构及其人员正确执行政策。
公共决策程序
　　公共决策程序一般划分为公共问题的界定、决策目标的确立、决策方案的设计、决策效果的预测和决策方案的抉择等五个步骤。

　　(一)公共问题的界定

　　公共问题的分析、界定是决策的起点。公共问题就是指那些已经影响到人们正常生活的社会问题。由于实际状态与社会期望、理想之间存在差距，导致产生了各种各样的社会问题。当决策者觉察到某一社会问题已引起社会广泛的注意和议论，这个社会问题本身也确实有解决的必要，并且也属于职权范围之内的事务时，决策者就会把它列入议事日程，作为公共问题进行研究处理。

　　(二)决策目标的确立

　　决策目标就是决策者通过采取某项行动方案所要达到的期望效果。合理的决策目标应满足的条件有：①目标必须具体明确，有的放矢。②目标必须切实可行。决策目标必须立足现实，量力而行，超越现实生产力水平的目标是脱离实际的，不可取的。③目标必须系统化。这是由公共问题的复杂性、多层性决定的，要求决策目标也要形成多层级性与之匹配。④决策目标必须灵活可调，目标是针对未来的，目标的实现有个过程，而且问题的发展又具有不确定性，一成不变的情景几乎是不存在的。

　　(三)决策方案的设计

　　方案设计就是针对公共问题，依据决策目标，设计实现目标的各种可能性方案的过程。这一过程被形象地称为“大胆假设，小心求证”的过程，也就是首先大胆设想，提出各种方案设计轮廓，然后对方案轮廓进行严格细致的具体化加工。

　　(四)决策效果的预测

　　决策是面向未来的，其实施过程是不可逆转的，所产生的效果既可能符合人们的主观愿望，也可能背离愿望。这就要求决策系统必须搞好预测，对未来的决策环境情景及对象的变化要有所把握。通过预测，帮助决策者认识和控制未来的不确定性，把对未来变化的无知减少到最低限度。

　　(五)决策方案的选择

　　方案选择就是对设计出来的各种备选方案进行评价、比较、权衡利弊，从中选出比较满意的方案。决策方案的选择有个标准问题，一般认为必须符合下列条件：决策方案要有利于决策目标的实现，体现出尽可能大的效益，实现决策目标所承担的风险尽可能小，方案要有可行性，方案实施后的副作用(即负面效果)尽可能少。选择决策方案是决策者的主要职责，为使方案合乎条件，决策者必须组织专家、学者进行可行性分析研究。
我国公共决策系统运行与优化

　　(一)公共决策民主化

　　决策民主化是我国发展社会主义民主政治的重要内容，它是指在决策过程中要保障人民群众充分行使参与决策的民主权利，广泛听取各行各业专家、学者的意见、建议，使决策目标体现广大人民群众的根本利益和要求。决策民主化是决策目标民主化和决策过程民主化的统一。
　　1.把民主机制引入决策系统，营造良好的决策氛围
　　一个决策活动，不是单纯的抉择行为，而是由信息情报活动、决策方案设计活动和抉择活动等多个相互关联的环节所构成的完整过程。在信息情报活动和设计活动过程中，决策者当然发挥着重要的协调和指导作用，但这两个活动环节具有鲜明的专业性，是一个由具有各种专门知识的专家运用他们的智慧，科学地发现问题、分析问题、提出方案的活动过程，也是一个不断地探索和追求真理的过程。这两个环节的实质性工作是决策者不能替代的。决策者在此的职责是营造一个宽松的环境，形成平等、民主、协商的气氛，鼓励人人畅所欲言。因此，决策者一是要发扬民主作风，正确处理好民主与集中的关系，二是要依靠集体决策。决策的复杂性、系统性特点使个别决策者无法周密、全面地考虑各个方面、各个层次的所有情况，其方案也不可能总是有效而可行的，更不可能是最佳的。个人决策成功的可能性在现代社会已大大缩小。必须依靠集体决策，坚持一切重大问题经过集体讨论，民主协商，集体论证，集体做出决定，群策群力来增强决策的可行性、正确性。
　　2.重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用
　　政策研究专家、学者是政策方案设计的主要力量，是决策者智慧的延伸。加强专家学者在决策中的地位和作用，这既是在更高层次上民主化的体现，也是实现决策科学化的重要保证。我国县以上各级党政机关、立法机关及其有关部门基本上已建立了研究室或调研室或研究中心等各种类型的政策研究和咨询机构，但目前有相当多的政研机构面临着一个比较突出的问题是参谋的职能不能很好地实现，对决策的咨询作用发挥得不够充分。
　　3、提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化
　　政治生活透明就是政务公开、政治民主。政治生活缺乏透明度，公共决策就失去社会公众的监督，决策也就必然成为个别人、少数人的关门定案，使决策由社会群体行为蜕变为个人行为。公共决策作为一种对社会价值作权威分配的手段，在人民当家作主的现代社会，必须充分地反映和实现各阶层人民的利益要求。在根本利益一致的基础上，人民群众中不同民族、阶层、团体又有不同的具体利益。公共决策应处理好各种具体利益要求和利益关系。只有在政务公开，政治民主的条件下，才能使决策者意识到权力与责任的对等，将决策纳入科学的、社会的系统，避免自身价值偏好、利益倾向的影响，力求决策目标的民主化。

　　(二)公共决策科学化

　　科学化的决策是指在科学理论指导下，遵循决策原则和程序，应用现代科技手段，通过各种方案的选择，达到方案最优化。实现决策科学化的要求是建立完善的决策系统，提高决策参与人员素质，按照科学的决策原则进行决策。
　　1，建立健全公共决策系统
　　现代化的公共决策系统是由以决断子系统为核心，以信息、参谋、监控子系统为支持而组成的有机整体。建立健全决策系统，一要合理设置各子系统。二要充实参谋咨询机构和信息工作机构。
　　2，遵循科学的决策原则
　　决策原则是决策过程中一些固有的运行规律的概括和反映，是决策科学化的一个重要条件。它主要包括如下五项原则：一是信息原则。二是预测原则。三是程序原则。四是可行性原则。五是民主集中制原则。
　　3，提高决策参与者的素质
　　决策人员素质的高低决定了决策的水平，提高决策人员素质是决策系统改进的重要内容之一。首先，要加强决策者集体的班子建设.其次，要提高参谋咨询人员的业务素质。再次，要提高信息人员素质。

　　(三)公共决策法制化

　　决策法制化是指以国家的宪法和法律、法规为依据，本着体现人民意志，反映决策过程规律的原则进行决策，并使决策者的权力和行为受到法律的约束和人民群众的有效监督。决策法制化是我国实现“依法治国”战略方针的一个重要方面，也是实现决策科学化和民主化的重要保证。
　　1.理顺公共决策主体关系，完善决策规则
　　决策规则，即关于制定规则的规则，也就是各个决策主体的决策权限和决策范围。完善决策规则的目的是防止越权决策行为的出现和决策之间的矛盾与冲突。这里，我们主要讨论如何理顺属于同级政权机关的中国共产党组织、人民代表大会与政府这三个决策主体之间的关系。理顺这三者决策权限、范围的原则是：既要保证党组织对决策工作的领导，又要保证人大的最高决策权，以及保证和发挥政府在决策中的独立地位和作用。
　　2.决策程序法制化
　　决策程序法制化，就是将决策过程中最重要的步骤、程序以法律规范的形式确立下来。它的目的是防止少数决策者草率行事，滥用职权，或有意把一些方案不经过审议而出台的行为。我们认为，应加以规范的程序有：一是调查程序。二是方案设计程序。三是可行性论证程序。四是社会交流程序。五是政策合法化程序。
　　3.充分发挥决策监控子系统的作用
　　在我国当前法制建设尚不健全的情况下，决策监控作用十分重要。可以考虑从以下两个方面强化监控作用：一是发挥内、外两大监控体系的作用。二是依法保护监控子系统成员的权利，既保护他们言论、批评、监督政务的权利，也要保护他们不要因为监督政务而受到打击、报复。
参考文献帅学明,现代公共管理学.华南理工大学出版社,2004