排污权交易

排污权交易是由美国经济学家戴尔斯于20世纪70年代提出的。从那时起，美国环保局尝试将排污权交易用于大气污染源和水污染源管理，逐步建立起了以补偿、储存和容量节余等为核心内容的排污权交易政策体系。据美国总会计师事务所的研究，排污权交易制度自1990年被用于二氧化硫排放总量控制以来，已获得了巨大的经济效益和社会效益。 　　

将这个概念带到中国来的是在美国颇有影响的非政府组织——美国环保协会及其首席经济学家丹尼尔·杜丹德博士。丹尼尔·杜丹德一直致力于通过市场机制来控制污染，是美国污染物排放总量控制与排污权交易政策的主要推动者。1991年，丹尼尔·杜丹德第一次被邀请来到中国，期间，他介绍了美国正在进行革新的环保管理制度即排污权交易。 

排污权交易起源于美国。美国经济学家戴尔斯于1968年最先提出了排污权交易的理论，并首先被美国国家环保局（EPA）用于大气污染源及河流污染源管理。面对二氧化硫污染日益严重的现实，美国联邦环保局(EPA)为解决通过新建企业发展经济与环保之间的矛盾，在实现《清洁空气法》所规定的空气质量目标时提出了排污权交易的设想，引入了“排放减少信用”这一概念，并围绕排放减少信用从1977年开始先后制定了一系列政策法规，允许不同工厂之间转让和交换排污削减量，这也为企业针对如何进行费用最小的污染削减提供了新的选择。而后德国、英国、澳大利亚等国家相继实行了排污权交易的实践。排污权交易是当前受到各国关注的环境经济政策之一；

实行排污权交易的前提是污染物排放总量控制。污染物排放总量控制是指在指定时期内，综合经济、技术、社会等条件，采取通过向排污源规定并分配污染物允许排放量的形式，将一定空间范围内排污源产生的污染物的量控制在环境质量容许限度内而实行的一种污染控制方式。 　　

早在1985年，上海市颁布了《上海市黄浦江上游水源保护条例》，确定在黄浦江上游水源保护区内实行污染物排放总量与浓度控制相结合的管理办法。 　　

1994年12月，上海市人大通过了《上海市环境保护》第31条:“……排污单位污染物排放必须达到规定的排放标准和总量控制指标……有关单位可以有偿转让部分排污指标。” 　　

1996年，国务院批复同意原国家环保局提出的《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》。对其中的《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，国务院要求，要根据不同时期、不同地区的情况，指定相应的控制指标；要抓紧制定污染物排放总量控制体系和管理办法，建立定期公布制度。从此，污染物排放总量控制开始在全国范围内推行。它为排污权交易在中国落地生根提供了土壤。

早在20世纪80年代末90年代初，中国就在上海率先尝试了大气污染控制方面的排污权交易试点工作。2001年9月，在美国环保协会以及江苏省南通市环保局的积极配合下，在江苏省南通市实现了中国首例二氧化硫排污权的成功交易。 　　

2002年3月，原国家环境保护总局正式下发“环办函［2002］51号文”，决定与美国环保协会一起，在山东省、山西省、江苏省、河南省、上海市、天津市、柳州市以及中国华能集团公司，开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”(简称“4＋3＋1”项目)。 　　

2007年11月10日，国内首个排污权交易平台——浙江省嘉兴市排污权储备交易中心揭牌成立。该平台的成立，意味着国内的排污权交易开始实现规模化、制度化。排污权储备交易中心成立后，在嘉兴，任何市场主体新增的排污权必须从中心交易获得。 

1960年，英裔美国经济学家科斯[Coase, Ronald (Harry)]提出排污权交易理论概论。 　　

1968年，美国人戴尔斯(J.H.Dales)在《污染、财富和价格》(Pollution, Property and Prices,1968年发表)中对排污权交易进行了详细阐述。随后美国在《空气清洁法案》对此作出立法性规定,并将其应用于实践中,取得了很好的效果。 　　

70年代后期，美国环保保护局（EPA）开始制定排污权交易程序。 　　^[1]

80年代，汽油铅排放交易程序实现。 　　

90年代早期，联邦政府开始了关于移动源的ABT（mobile source averaging,banking,and trading programs）计划。 　　

90年代中期，电力行业控制酸雨计划实施SO2排放交易，洛杉矶烟雾控制计划实施NOx同SO2的排放交易。 　　

90年代后期，美国在东北部实施NOx排污交易预算计划。

90年代，我国引入排污权交易制度，最初为了控制酸雨。 　　

2001年4月，国家环保总局与美国环保协会签订《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究》合作项目，随后开展了 “4+3+1 项目”。 　

2001年9月，在多方努力下，江苏省南通市顺利实施中国首例排污权交易。交易双方为南通天生港发电有限公司与南京醋酸纤维有限公司，双方在2001—2007年期间交易SO2排污权1800吨。 　　

2003年，江苏太仓港环保发电有限公司与南京下关发电厂达成SO2排污权异地交易。开创了中国跨区域交易的先例。 　　

2007年11月10日，国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立。标志着我国排污权交易逐步走向制度化、规范化、国际化。

从政府角度看，按照政治学理论，政府存在一个自我扩张的倾向，总是希望多管事。同时，政府总是希望手中的钱越多越好，通过环境税、排污收费等手段，在保证环境效果之外还可以获得一笔可观的经济收入。而实施排污权交易，只能得到环境污染产权出售的收益。并且，实现许可证市场的均衡需要很长的时间并产生大量的交易费用。因此，政府会偏好政府干预的手段，也就不会对排污权交易这样的靠市场机制解决问题的方法太感兴趣。 　　

作为一种市场手段，建立排污权交易制度的关键问题之一就在于如何合理地将初始排污权分配给数个污染源。初始分配权一般有两种方法可以来获得：它可以在现有的排污者中分配；或者可以通过拍卖或抽签的方法在范围更广的申请者中分配。对于局部的污染物而言，其中一些许可证可以免费发放；而对于全局性的污染物来说，许可证应该进行拍卖。但是，如何合理确定分配方式呢？如果采用免费发放的方式，政府管理部门就不能取得经济利益。而如果对初始排污权都进行拍卖，则有可能增加实施排污权交易制度的阻力。因为排污企业提供了就业机会，交纳了税收，生产了社会需要的产品，却需要以较高的竞标价格购得初始排污权，也可能影响投标人的积极性。投标人越少，拍卖者所能得到的价格就越低。怎样确定初始排污权的分配方式，对政府管理部门也可能成为难题。 　　

在实施总量控制基础上的排污权交易中，合理有效的监督管理必不可少，否则，政策就会偏离目标。由于排污权交易中容量资源转变为有价值的财产，企业的牟利动机将表现的更加强烈。如果监管不严，违规可能获得利益，比如出售非减排的排污权，排污权交易的市场规则就会被破坏，也就不可能达到预定的目标：以最小的成本实现环境资源的优化配置。而怎样实现有效的监督管理，怎样分配好初始排污权，既要完善的监督机制，又要监督人员本身的素质高，更高的要求在目前的环境监督管理体制下还有一定难度。