复式预算

        复式预算兴起于20世纪20-30年代，是在单式预算的基础上发展演变而来的。它是指在预算年度内将全部政府预算收支按经济性质归类，分别汇编成两个或两个以上的预算，以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关系。西方国家的市场经济体制较为成熟，与之相应的复式预算制度可为我国相关改革所借鉴。但是，中西国情又存在着重大的差异，这又决定了我们在学习和借鉴西方的成功做法，不能照搬照套，而应根据我国的改革实际对现行复式预算制度加以改造和创新。

丹麦复式预算制度

　　1927 年，丹麦把政府预算按经济性质划分为“普遍预算”和“资本预算”两部分，从而创立了复式预算制度。然而，由于丹麦政府的投资范围较宽，同时经济政策的基础薄弱，造成了复式预算制度实施效果不佳，加之公共支出中的社会保障支出增长迅猛，债务收入不能保证用于投资。二战后，丹麦又回复到单式预算制度。

美国复式预算制度

　　为了配合“罗斯福新政”的需要，美国联邦政府从1933年7月1日起实行复式预算制度，把联邦预算分为“正常预算”和“非正常预算”两部分。其中，正常预算包括政府行政上的经常性收支，经费主要来源于税收;非正常预算又称紧急预算，收入来源于国债，支出主要用于公营事业，公共工程投资和耐久性资产的经营。对于正常预算，执行收缩和节省的方针，力求预算平衡;对于非正常预算，执行赤字政策，促进经济发展。1935年，美国经济渡过了大萧条时期，开始进入复苏阶段。许多原先赞同“新政”的人，此时转而反对政府干预经济的做法。1935年和1936 年，美国最高法院宣布，许多重要的“新政”立法为违宪。二战爆发后，“新政”告终，联邦政府也就放弃了复式预算制度。 　　目前美国联邦政府实行“统一预算”（unified budget，也译为“综合预算”），这种预算从形式上看，与单式预算无异，但是，其财政支出却按经济性质进行了分类，据此，也可以认为美国联邦政府仍然实行某种程度的复式预算。美国联邦财政预算支出主要包括全权预算支出（discretionary appropriations，又称“自主拨款”，它是指拨款法案中提供的预算资源（资助法定支出计划的除外））和法定支出（mandatory spending，又称“直接支出”或“强制性支出”，它是指除拨款法案之外的法律控制的支出以及食品券计划支出）两部分。

日本复式预算制度

　　日本实行复式预算制度，中央预算分为“一般会计预算”、“特别会计预算”和“政府关联机构预算”三大类。一般会计预算是管理中央政府的一般性财政收支，它以税收、国债收入等为来源，为中央政府的行政管理、社会保障、教育、公共投资等活动提供财力支持。在日本，通常情况下所讲的预算就是一般会计预算。

 　　特别会计预算是分类管理型事业预算。它包括五大类:（1）事业特别会计预算。它是指经营特定事业的预算，如邮政事业特别会计预算，道路建设特别会计预算等。（2）管理特别会计预算。它是由1956年之前的贸易特别会计转化而来的，是指从事特定产品、业务管理或调节供求关系的特别预算，如粮食管理和外汇资金特别会计预算等。（3）保险特别会计预算。它是指管理政府社会保险业务的特别会计预算。（4）融资特别会计预算。它是指管理中央政府融资贷款的特别预算。（5）整理特别会计预算。它是指管理中央政府特殊资金的特别会计预算，如国债偿还基金特别会计预算等。

 　　需要指出的是，上述日本特别会计预算采用的是《国家预算》（大藏省主计局财政调查会编辑）最初的分类方法。特别会计分类，不一定限于五类，依据各种标准，可有各种分类方法。例如，还可以将特别会计分为三类:（1）国家为兴办特定的事业。（2）国家为运用持有的特定资金。（3）国家经营的区别于一般岁入岁出的，以特定岁入充当特定岁出。政府关联机构预算，是指各政府关联机构的财务预算。政府关联机构，是指依据法律设立的、中央政府提供全部资本金的法人，是经营事业、尤其是融资性业务的机构。如日本进出口银行、日本开发银行、中小企业金融公库等。

法国复式预算制度

　　法国的复式预算制度，是把政府预算分为“经常性业务”和“临时性业务”两部分。经常性业务又称固定项目。这类收支是无偿的，它由总预算、专项账户和附属预算组成。总预算收入包括:税收、罚款收入、互助基金、财产收入、财政性摊派收入、国有企业上缴利润、贷款偿还收入和其他收入等。

       总预算支出主要包括:债务支出、国家直接投资、国家给予提供贷款的补助金、国家机关人员的工资和购置费等。专项账户是指一些事业，如电视、森林、公路、旅游等方面的收支账户。附属预算是指向社会提供商品或劳务的国家机构可另立的一个账目。目前附属预算有8种:邮电、国家印刷、造币、农业社会补助、勋章会、航运和政府公报。

 　　临时性业务又称临时性项目。这类收支是有偿的，其账户有6种:专项账户、贸易账户、贷款账户、预付款账户、货币业务账户，与国外政府结算账户。

1．复式预算制度的产生、推广乃至废弃，是由经济条件的发展变化所根本决定的。

        尽管1927年丹麦首创复式预算制度带有一定程度的偶然性，但此后不久复式预算制度的风行，则带有相当程度的必然性。复式预算制度适应了市场经济的发展，以及由此要求的政府职责的扩大与财政、预算职责的变化。早期的市场经济，实行的是自由放任的政策，反对政府敢于经济生活。此时奉行的是夜警国家观、廉价政府观与中性财政观，政府职责仅限于国防、行政、司法、公共设施与公共工程建设等方面，财政活动遵循预算平衡原则，很少举债。公众通过单式预算制度，就能够起到约束、监督和决定政府活动的作用。

         进入20 世纪，各主要资本主义国家先后进入垄断阶段，特别是1929-1933年的大危机，客观上要求新的理论来解释经济危机，制定相应对策，解决失业问题，凯恩斯主义应运而生。凯恩斯主义的核心内容之一，就是扩大政府的职责，加强政府对经济活动的干预，推行赤字财政政策，以实现充分就业和经济增长的目标。随着财政政策的转换，单式预算制度逐渐地难以适应政府干预经济的要求，复式预算制度便得以产生和推行。而随着大危机的结束和经济复苏，在美国等国家，市场与资本要求政府重新调整其职责，不能介入市场有效领域，减少对市场干预的程度，复式预算制度也就失去了其存在的外在经济条件而被部分或完全弃之不用。

2．各国国情不一，采用复式预算形式各异，但都与政府职责相联系。

        同为复式预算制度，但上述四国的复式预算形式互不相同。丹麦的复式预算制度分为“普遍预算”和“资本预算”，美国联邦政府的复式预算制度分为“正常预算”和“非正常预算”，日本中央政府的复式预算制度分为“一般会计预算”、“特别会计预算”和“政府关联机构预算”，法国的复式预算制度分为“经常性业务”和“临时性业务”。

        各国复式预算制度尽管形式各异，但异中有同:

     （1）同为复式预算制度，其形式都是在经常预算与资本预算这一基本形式上加以变化的，都是按支出经济性质的不同来划分的。

     （2）不仅如此，各国的政府预算体系都与各自的公共行政体系相适应。例如，法国目前的公共行政机构分为中央公共行政机构、地方公共行政机构和社会保险机构，这三类公共行政机构分别安排各自的预算，形成中央预算（国家预算）、地方预算和国家社会预算。这三种预算分别反映各类行政机构的财政收支，构成了法国整个预算体系。

     （3）各国复式预算的内容尽管随着时间的推移有所变化，但基本上是公共财政活动范围。市场经济要求的是公共财政，政府活动要求凸现公共性。复式预算内容的变化，反映了市场经济及其相应的政府职责与公共财政的要求。

3．我国复式预算制度的采用、发展与完善，也是由经济条件的发展变化所决定的。

        我国的复式预算制度，始自20世纪90 年代初期，与改革开放以来我国经济市场化程度逐渐加深不无直接联系。1991年10 月21 日，国务院发布的《国家预算管理条例》规定，从1992年开始，国家预算采用复式预算的编制办法，将原来单式预算中的各项财政收支，按照不同的经济性质分解为经常性预算和建设性预算两大部分。为了使我国的复式预算制度适应市场经济发展的要求，1993年11 月14日，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出要改进和规范复式预算制度，“建立政府公共预算和国有资产经营预算”。1994 年3 月22日，八届全国人大二次会议通过了《预算法》。其中，第二十六条规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”。

        1995 年11月2 日，国务院第三十七次常务会议通过了《预算法实施条例》。其中，第二十条规定，“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。”

        然而，至今为止，我国的复式预算制度基本上只是在中央政府预算层次上实施，并未完全实施和推广，部分地方政府预算仍是按单式预算编制的。我国政府预算的现实并没有完全按照《预算法》第二十六条的规定

——“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制”，即便是中央的复式预算，也只是在原有单式预算基础上按收支经济性质不同分列而已，并没对预算科目、分类、会计、管理制度等做实质性的改革。这一问题，有望随着当前政府预算管理制度改革的逐步深入而得到解决。

4．我国复式预算制度改革，也应反映政府职责变化，与西方国家有所不同。

        据笔者归纳，我国财经理论界对复式预算制度改革已形成了相当的共识，即认为现行复式预算中的营利性与非营利性的收支内容必须分开，这是改革实践的推动与人们认识深化的结果。

    具体地讲，理论界的主要共识是:

   （1）应该对现行复式预算制度进行改革。我国现行复式预算制度的改革目标，大体上是与1995年颁布的《预算法实施条例》中的规定相一致，即“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、 社会保障预算和其他预算”。

   （2）我国公共预算所包含的基本内容与西方国家通行的复式预算相似。西方现行的财政，是与市场经济相适应的公共财政模式，与之相应的政府预算模式，也可称之为公共预算模式。公共预算模式可以按照单式预算编制，也可以按照复式预算编制。我国公共预算中所包含的经常性预算、资本性预算、社会保险预算等内容，与市场经济下西方的复式预算划分标准是基本一致的。

   （3）将国有资本预算（或国有资产经营预算，下同）与其他政府收支内容独立开来，区分了预算收支营利性与非营利性的内容。这样就将使得我国新型的复式预算制度既异于其他国家，又遵循市场经济的要求与准则，从而是政府预算制度改革的一项真正创新。