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40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果


公告
  一、土地征收出让管理工作的基本情况
  此次审计抽查的13个市两年度土地出让收入3353.25亿元,支出3151.12亿元,截至2008年底累计结存496.91亿元(含以前年度结存,下同);11个省区两年度共征收、计提土地开发整理相关资金655.16亿元,支出426.43亿元,截至2008年底累计结存429.04亿元。
  审计调查结果表明,11个省区地方各级政府高度重视土地征收出让管理和开发整理工作,积极采取措施加强土地资源、土地出让收支和土地开发整理项目管理,探索节约集约用地机制,完善被征地农民安置保障制度,土地出让收支管理和土地开发整理工作取得了较好成效。
  (一)土地管理规章制度逐步完善。国土资源部和11个省区地方政府围绕落实最严格的土地管理制度和节约集约用地制度,采取多项措施加强土地管理和土地开发整理,在土地规划、出让、执法监察、征地审批、节约集约用地、开发整理项目管理等制度建设方面取得了明显成效。如杭州市严格出让地块规划指标调整审批制度,并按调整前后差价双倍计征土地出让收入,有效约束了违规调整规划指标行为。河北、吉林、江苏、福建、河南等地通过严格用地预审、积极盘活存量用地、清理闲置用地、出台工业项目建设用地控制指标等,促进了土地资源节约集约利用。吉林省出台了《吉林省西部土地开发整理重大项目工程计量和资金支付管理规定(暂行)》等制度,促进了开发整理项目实施的规范化。
  (二)土地执法检查力度不断加强。两年来,国土资源部积极组织开展全国土地执法“百日行动”、卫星遥感监测执法检查等,查处了大量土地违法违规问题,一定程度上遏制了违法违规用地行为的发生,土地管理制度化、市场化程度有所提高。13个市两年度共办理划拨用地24.54万亩,出让用地49.55万亩,其中以招标拍卖挂牌(以下简称招拍挂)方式出让的用地面积占出让用地总面积的53.44%。
  (三)土地开发整理工作效果明显。11个省区两年度通过开发整理新增耕地392.51万亩,是国家计划的122.91%。土地开发整理取得了较好的经济和社会效益。据抽查,福建省霞浦县近4年竣工验收的15个项目,共整理耕地3.6万多亩,新增耕地4900多亩,年增净收益1800多万元。河南省通过实施农田水利、道路、林网等改造工程,改善了农业生产条件,提高了粮食综合生产能力,整理后项目区粮食产量平均增长20%以上。
  二、审计调查发现的主要问题及初步整改情况
  审计调查发现,部分市县土地专项资金管理不规范,仍然存在违规征地、以租代征土地、违规协议出让工业和经营性用地、土地开发整理项目实施效果不佳等问题。
  (一)土地出让收入管理使用方面。
  1.一些地方应征未征土地出让收入。
  一是有11个市以“招商引资”、“旧城改造”和“国有企业改制”等方式,变相减免土地出让收入19.61亿元;有3个市以低于基准地价70%的价格等方式,出让土地177宗0.8万亩;有3个市的规划等部门批准提高0.18万亩土地的容积率,应征未征土地出让收入10.57亿元。
  二是有12个市欠征土地出让收入323.26亿元。其中7个市的国土部门在25家用地单位欠缴土地出让收入25.92亿元的情况下,违规发放国有土地使用证。
  审计指出上述问题后,有关地方政府已按规定补征土地出让收入161.78亿元。
  2.有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范,未按规定纳入基金预算管理,占征收总额的20.1%。其中:缴入财政过渡户515.87亿元,由开发区管委会等非财政部门收取55.73亿元;用地单位直接支付拆迁安置补偿和企业改制安置支出103.21亿元。
  审计指出上述问题后,11个市已按规定进行整改。
  3.有11个市改变土地出让收入用途56.91亿元。其中:有6个市支出39.36亿元,用于高校新校区、会展中心、剧院、软件园等公共工程建设;有4个市支出9.68亿元,用于增加政府投资企业注册资本;有6个市支出3.26亿元,用于补贴公交公司购车、还贷、设立农业科研发展专项资金等;有7个市支出2.1亿元,用于弥补国土、城建等部门工作经费不足;有4个市违规支出2.38亿元,用于建设、购置办公楼、商务楼、职工住宅等。
  审计指出上述问题后,有关地方政府已按规定收回并归还原资金渠道12.62亿元。
  4.部分地方违规批地用地。其中:7个市未经审批征收并实际占用集体土地3.9万亩;4个市用地单位“以租代征”占用集体土地1.01万亩,用于酒店、旅游等非农项目建设;5个市未经审批新设和扩大各类开发区涉及用地19.1万亩;7个市用地单位未批先用土地3.18万亩(含耕地0.72万亩、基本农田0.27万亩),其中基础设施项目用地2.32万亩,工业等项目用地0.86万亩;6个市依据自定政策或以解决历史遗留问题名义,将应以招拍挂方式出让的53宗0.19万亩经营性用地和220宗1.63万亩工业用地以协议方式出让;3个市的8家用地单位擅自改变0.28万亩土地的用途。
  审计指出上述问题后,有关地方政府已按规定收回土地3.15万亩,没收、拆除非法建(构)筑物33.65万平方米,罚款1213.76万元,补办1.16万亩用地审批手续。
  5.部分地方未按规定及时更新基准地价。国家规定:基准地价原则上每3年更新一次,并根据市场变化适时进行调整。截至2009年6月底,有5个市已超过3年未更新,其中3个市的土地市场价比其适用的基准地价超出了1倍以上。
  审计指出上述问题后,有两个市已全面开展基准地价更新工作。
  (二)土地开发整理方面。
  1.有9个省区所属市县未足额征收、计提土地开发整理相关资金28.37亿元。其中:未足额征收新增建设用地土地有偿使用费5.82亿元,占应征金额的32.33%;未足额征收耕地开垦费3.19亿元,占应征金额的19.91%;未足额计提农业土地开发资金19.34亿元,占应计提金额的51.47%。
  审计指出上述问题后,有关地方政府已按规定补征(提)土地开发整理相关资金12.95亿元。
  2.3个省级2个市级1个县级国土、财政部门未按规定将9.18亿元土地开发整理相关资金纳入国库管理。
  审计指出上述问题后,有关地方国土、财政部门正按规定进行整改。
  3.有3个省级9个市级11个县级国土、财政部门改变土地开发整理相关资金用途20.94亿元。其中:用于城市基础设施建设9.46亿元;行政事业单位基本建设及经费支出4.01亿元;对外出借和投资1.21亿元;弥补地方财政预算缺口4148万元;征地拆迁补偿和土地储备等5.84亿元。
  审计指出上述问题后,有关地方政府已按规定收回改变用途的土地开发整理相关资金2.93亿元。
  4.抽查90个项目发现一些地方土地开发整理项目监管不严。
  一是有11个项目因规划设计不科学、不充分而被迫中断施工或延期施工,已完工项目也因设计不科学而无法实现预期目标。
  二是有14个总计投资1.11亿元的项目存在违规招投标、转分包或未实行招投标问题。
  三是有6个项目与其他土地开发整理项目和农业综合开发项目存在重复申报情况,涉及项目资金9018.9万元。
  四是有10个土地开发整理项目虚报多结工程款1023.72万元。
  五是有20个土地开发整理项目因主管部门监督检查不力、施工质量不高、后期管护不到位等原因,造成一些损失浪费。
  审计指出上述问题后,辽宁等地对参与土地开发整理项目设计单位的资质情况进行了全面清理和检查,新疆等地对3个不合格项目拟定了重新选址方案,有关地方政府已收回虚报多结的工程款356.25万元。
  5.少数地方新增耕地面积不实或多占少补耕地。
  一是有119个土地开发整理项目通过编造虚假竣工验收资料、人为改变地类和数据等手段,虚报新增耕地1.35万亩。
  二是有13个土地开发整理项目在开发整理尚未达标的情况下,上报新增耕地2.93万亩。
  三是有9个建设用地项目多占少补耕地4294.45亩。
  审计指出上述问题后,有关地方政府已调减、补充耕地3152亩。
  有关地方政府和相关部门对审计调查发现的问题高度重视,除已作上述整改外,在审计调查期间和结束后,还在加大力度,采取有效措施做好进一步整改:
  一是财政部、国土资源部等部门于2009年11月联合下发了《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》,要求各地进一步规范土地出让收支管理,对审计指出的问题积极采取措施进行整改。
  二是各地先后出台了18项规范土地出让、登记、规划、责任追究等方面的制度,完善了30项进一步加强土地开发整理专项资金和项目管理的制度。
  三是已对32名违法违纪问题责任人员依法进行了处理。
  四是对管理不规范的专项资金正在完善办法,全部纳入预算管理;对违规使用的资金正在追回。
  上述整改事项的最终结果,审计署将在适当时候予以公告。附件
  11个省区土地征收出让及专项资金管理审计调查涉及的资金种类和地区名单
  一、土地专项资金
  包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、农业土地开发资金、土地复垦费(以上4项合称土地开发整理相关资金)和国有土地使用权出让收入。
  二、国有土地使用权出让收入审计抽查的县区市
  石家庄市:鹿泉市
  南京市:高淳县、溧水县、江宁区
  福州市:闽侯县
  南昌市:南昌县、新建县、进贤县、安义县
  郑州市:荥阳市、巩义市、中牟县
  乌鲁木齐市:乌鲁木齐县、米东区、乌鲁木齐高新技术开发区、乌鲁木齐经济技术开发区
  三、土地开发整理相关资金审计抽查的市地州、县区市
  河北省:石家庄市、唐山市,高邑县
  辽宁省:沈阳市、铁岭市、抚顺市,康平县、铁岭县
  吉林省:松原市,乾安县、前郭尔罗斯蒙古族自治县、扶余县、长岭县
  江苏省:南通市、盐城市,启东市、如皋市、通州市、如东县、海安县、东台市、盐城市亭湖区
  浙江省:衢州市、丽水市,江山市、衢州市柯城区、龙泉市
  福建省:福州市、泉州市、龙岩市、三明市,福州市马尾区、福清市、惠安县、霞浦县、长汀市、漳平市、建宁县、泰宁县
  江西省:南昌市,余干县、泰和县
  河南省:许昌市、南阳市、洛阳市、信阳市,襄城县、邓州市、方城县、社旗县、汝阳县、宜阳县、郸城县、信阳市平桥区、荥阳市
  海南省:海口市,东方市、陵水县、保亭县
  宁夏回族自治区:银川市、吴忠市、中卫市,银川市金凤区、银川市兴庆区、银川市西夏区、贺兰县、永宁县、青铜峡市、中宁县
  新疆维吾尔自治区:乌鲁木齐市、昌吉回族自治州、吐鲁番地区、巴音郭楞蒙古自治州,乌鲁木齐市达坂城区、乌鲁木齐县、阜康市、呼图壁县、木垒县、鄯善县、库尔勒市、焉耆回族自治县、且末县、博湖县解读
  进一步加强土地资源审计 服务经济社会可持续发展——审计署农业与资源环保审计司司长黄道国答记者问
  2010年4月20日,审计署发布了《40个市地州56个县区市土地专项资金征收使用管理及土地征收出让情况审计调查结果》。就此,记者采访了审计署农业与资源环保审计司司长黄道国。
  记者:此次土地专项审计的背景、目的和意义是什么?
  黄道国:为了加强土地资源管理,促进节约集约用地,维护国有土地资源安全,促进实现我国经济社会可持续发展,审计署继2002、2003、2007年之后,于2009年对11个省(自治区)2007至2008年的土地资源专项资金(包括土地出让收支和土地开发整理相关资金,下同)进行了审计调查,其目的和意义在于,通过调查地方政府开发、利用、保护土地资源和征收管理使用土地资源专项资金情况,全面了解其加强土地管理、节约集约用地采取的措施及其取得的成效,揭露和查处土地开发利用和征收土地使用收入等方面的违法违规问题,分析产生问题的原因,提出纠正问题、完善制度和加强管理等方面的建议,促进国家有关部门、地方政府以及相关单位进一步贯彻落实国家关于土地管理与调控的相关政策法规,维护土地资产(收益)的安全完整和被征地农民的合法权益,充分发挥政府审计保障国家经济社会健康安全运行的“免疫系统”作用。
  记者:这次审计重点关注了哪些方面的内容?
  黄道国:此次审计调查重点关注了土地资源管理、利用的总体情况,土地出让收入和土地开发整理相关资金的征收、管理、使用情况,土地征收转用、供应、使用环节遵守有关法规的情况,土地开发整理项目的管理和实施情况。
  记者:此次审计调查情况与前几次的审计结果相比较,土地管理是否得到进一步加强?
  黄道国:从此次审计调查与2007年审计的结果比较来看,地方政府的土地管理在过去几年中有了一定程度的改进和加强。主要表现在:一是土地法规体系进一步完善。近几年来,国家有关部门为了加强和规范土地管理,先后出台了工业用地招标拍卖挂牌制度、关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知、土地储备管理办法、违反土地管理规定行为处分办法等一系列制度。同时,从审计调查了解的情况看,地方各级政府也进一步增强了土地管理意识和节约集约用地意识,纷纷出台了一些配套性的制度、实施细则、办法或规定等,土地管理的规范化程度进一步提高。二是土地执法监管进一步加强。近年来,国土资源部和地方政府普遍加强了土地执法检查,提升了土地执法能力,如通过运用卫星遥感监测等技术手段,相继开展了全国土地执法百日行动、“保经济增长、保耕地红线”行动,全国土地卫片执法检查等。通过这些检查,发现和制止了大量土地违法行为,有效保障了用地秩序的持续好转。三是通过市场配置土地的比例不断提升。此次审计调查发现以招标拍卖挂牌方式出让的用地面积占出让用地总面积的比例超过了50%,与2007年审计情况比,有较大幅度的提高。目前,招标拍卖挂牌成为了土地配置的主要方式。
  记者:这次审计调查有哪些新的内容?
  黄道国:此次审计调查除了过去的审计内容外,着重强化了两项新的内容:一是对土地使用情况的检查,即强化了对城乡规划部门规划审批和用地单位实际用地情况的检查。加强对土地使用情况的监督,主要是考虑到土地审批供应之后的用途监管一直是土地管理中的一个薄弱环节,也是易滋生腐败导致国有土地收益流失的重要方面。我们希望通过加强这方面的审计,促进有关部门重视和加强对这一环节的监管,进一步完善规章制度,维护国有土地资产完整和土地市场秩序。
  二是土地开发整理项目的管理情况和新增耕地面积的真实性问题。对土地开发整理资金和项目的审计,是因为近年来中央和地方政府投入了大量资金用于土地开发整理,而土地开发整理是补充耕地的主要渠道,其相关资金管理使用、项目实施效果直接影响到国家粮食安全和坚守18亿亩耕地红线目标的实现。当前土地开发整理工作总的情况是好的,成绩是主要的,但仍有一些地方还存在补充耕地质量不高、占补平衡任务没有完全落实、相关法规不够完善、资金征收使用监管工作不到位等突出问题。此外,这一领域的违法违规案件也较为突出。我们希望通过对土地开发整理资金的审计,揭露和纠正存在的问题,促进土地开发整理工作的进一步开展,充分发挥其补充耕地、实现耕地占补平衡、改善生产条件和生态环境、提高土地生产能力的重要作用。
  记者:这次土地审计发现了哪些突出问题?
  黄道国:从土地出让收入征管情况看,主要问题是:一些地方通过变相减免、压低价格出让、漏征、欠征等方式,造成少征土地出让收入。土地出让收入未按规定纳入基金预算管理,有的地方改变土地出让收入的规定用途;
  从土地征收、使用情况看,主要问题是:一些地方未经审批征收、占用土地,“以租代征”,未经审批新设和扩大各类开发区,将应以招拍挂方式出让的经营性用地和工业用地以协议方式出让;用地单位擅自改变土地的用途,未按规定及时更新基准地价等。
  从土地开发整理情况看,主要问题是:一些地方应征未征、未按规定用途使用土地开发整理相关资金,未按规定将土地开发整理相关资金纳入国库管理;一些地方土地开发整理项目规划设计不科学、招投标管理不严、重复申报项目、虚报多结工程款、施工质量不高、后期管护不到位,少数地方新增耕地面积不实或多占少补耕地等。
  记者:此次审计为什么关注基准地价问题?审计发现了哪些问题?
  黄道国:首先,我介绍一下什么是基准地价。基准地价是政府对土地使用权按其商业、住宅、工业等不同用途和等别分别评估确定的平均价格。基准地价是政府管理土地、指导土地利用、引导房地产市场的重要手段,也是确定土地价格和征收土地税费的基本依据。国务院及国土资源部早在2001年就要求市、县人民政府及各级土地行政主管部门要及时更新基准地价,原则上每三年更新一次,并根据市场变化适时进行调整。
  由于基准地价是政府确定土地价格的基本依据,直接关系到土地出让收入的收取,影响到国有土地收益的安全、完整,因而此次审计调查我们侧重关注了基准地价问题。此外,我们关注基准地价还有一个原因,就是按照现行规定,是否低于基准地价的70%是判定低价出让土地行为的一个基本标准,因而基准地价直接影响到对低价出让土地行为的定性。
  从审计情况看,此次审计发现部分地方政府未按规定年限及时更新基准地价。基准地价作为地方政府评估土地价格的重要依据,长期得不到更新,容易背离土地市场实际,会造成比较严重的后果。一是基准地价不能发挥引导土地资源在行业部门间合理配置的导向作用;二是给一些地方政府降低价格出让土地提供了操作空间,会出现国有土地收益大量流失和用地成本偏低,影响土地资源的合理配置和集约节约利用;三是不利于有关部门对低价出让土地行为的遏制和查处,影响土地执法。
  记者:这次审计调查结束后,地方政府整改情况怎样?
  黄道国:从目前掌握的情况看,11个省区及相关市县党委、政府高度重视审计调查发现的问题,积极采取措施进行整改,取得了初步成效。一是补征拖欠、减免、少征的专项资金。已补征土地出让收入161.78亿元、土地开发整理资金12.95亿元。二是收回改变用途使用的专项资金。已收回土地出让收入12.62亿元、土地开发整理资金2.96亿元。三是纠正违法违规用地行为。共收回土地3.15万亩,没收、拆除非法建(构)筑物33.65万平方米,罚款1213.76万元,补办1.16万亩用地审批手续。四是建立、完善了规章制度。地方政府出台了18项规范土地出让、登记、规划、责任追究等方面的制度和30项进一步加强土地开发整理专项资金、项目管理的制度。五是加强了土地管理。一些地方已全面开展基准地价更新工作,如辽宁对参与土地开发整理项目设计单位的资质情况进行了全面清理和检查,新疆对3个不合格项目拟定了重新选址方案。六是地方政府已对32名违法违规问题责任人员进行了处理。
  记者:国土资源部如何对待这次审计调查?
  黄道国:国土资源部对此次审计调查从一开始就比较重视,给予了大力支持。审计调查开始前,对我署的审计调查工作方案,组织专人进行了认真研究,提出了许多重要的意见和建议。审计调查期间,对我署上报给国务院以及转给该部处理的有关土地违法违规问题,及时进行了严肃查处;对我署提出的有关建议,予以了积极采纳。审计调查结束后,国土资源部的有关领导专程到我署,就审计报告提出问题的整改工作提出了意见。
  财政部、国土资源部等部门于2009年11月联合下发了《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》,要求各地进一步规范土地出让收支管理,对审计指出的问题要认真进行整改。
  记者:审计署下一步在土地审计方面有哪些打算?
  黄道国:下一步,我们将按照国务院领导的要求,积极协助国家有关部门,督促地方政府及其有关部门和单位认真进行整改,并要求各地方政府将整改情况报送我署。
  从长远来讲,土地资源审计仍将是审计机关关注的重点领域。尤其是在当前中央保持经济平稳较快发展、转变经济发展方式、加大城乡统筹发展力度的政策背景下,我们将坚持在总结继承以往审计经验的基础上,不断加强土地资源审计,促进国家有关部门和地方政府持续加强用地管理、耕地保护和节约集约用地,维护国家粮食安全和农民合法权益,充分发挥土地保障经济增长、促进经济结构调整和转变经济发展方式、维护房地产市场稳定的调控作用。
  为进一步推动土地审计的深入开展,审计署在去年发布的《加强资源环境审计的意见》中提出,今后开展审计项目时要重点关注土地、森林、水、矿产等重要资源的开发利用和保护情况。审计署不仅将继续开展土地资源审计,而且将大力推动地方审计机关开展这项工作;不仅将在土地资源审计中关注土地相关事项,而且还将在开展的企业、金融、投资等专业审计时对土地问题予以充分关注和重视。

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