绩效预算

历史
　　绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。绩效预算理念最早用于实践则开始于20世纪30年代，田纳西流域管理局和美国农业部采纳了绩效预算，在一定程度上提高了部门运作效率。到了20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调，此后，政府预算的“绩效、效率”观念开始深入人心。
　　遗憾的是，绩效预算推行的成效并不尽如人意，政府行政绩效大幅提高的情形并未出现。因此，从20世纪60年代中期开始，绩效预算销声匿迹，代之而起的是计划——项目——预算(计划项目预算制，PPBS)、零基预算((ZBB)等。然而，随后的这些预算改革也都没有取得成功。

企业绩效预算的产生

　　20世纪90年代，在继承以往预算改革的一些有价值成分并进行新的探索的基础上，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的 OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合， 强调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，以绩效责任换管理自由，在强调高层机构对支出总量进行控制的同时，将自由使用预算资金的权力赋予了中、低层管理者，在预算制度中实现了政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。从OECD成员国推行新绩效预算的实践来看，新绩效预算在有效地促进政府改革， 以及有效地制止财政资金浪费、实现财政收支平衡等方面的效果是相当明显的。
　　绩效预算改革虽然历经反复，甚至遭遇过失败，但实践证明，绩效预算所倡导的“效率、绩效”理念符合预算制度改革发展的趋势和方向，对世界范围内的预算改革都具有普遍的借鉴意义。特点
　　绩效预算的特点就是按计划决定预算，按预算计算成本，按成本分析效益，然后根据效益来衡量其业绩。可见，绩效预算是一种是以成本－效益分析为基础确定支出标准的预算组织形式，它对于监督和控制预算支出、提高支出效益、防止浪费有积极作用。
　　绩效预算对西方各国的预算制度也产生较大的影响。一些纷纷国家仿效绩效预算，试行以计划为中心、以成本-效益比较为考核标准的预算制度，如英国的“功能成本”、“产出预算”和“计划分析与检查”、法国的“预算选择合理化”、瑞典的“功能预算”等。

政府施政的绩效预算

　　但是，实行绩效预算制度，对某些部门支出进行成本效益评估时，难以用数字表明其预期的经济效益，导致所谓的“绩效”无从考核。例如，国防支出的“绩效”，教育的“真实绩效”就很难进行评估，致使该制度在各国并未普遍推广和应用。内容
　　绩效预算主要包括以下内容：政府职能（经济、国防、教育等）、部门（如教育下面分为高等教育、中等教育和初等教育等）、支出费用（分列为经常支出和资本支出）、最终产品（如受教育人数、新建校舍及教育设施等）及成本与目的，然后对各项计划从其最终产品成本及目的来衡量和评估其绩效。不同之处
　　绩效预算与传统预算方法的不同之处在于，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中，从而有效地降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率。可以说绩效预算不仅是一种预算方法的改变，而且是整个政府管理理念的一次革命。

绩效预算制度的基本理论假设

　　1、从管人转向管事，更贴近市场经济要求。
　　传统的预算管理方式，是按照“人员——职能——经费”这一模式进行制度安排的。先考虑人员等政府履行职能的资源量，再根据资源情况确定政府履行职能的程度，再根据职能需要确定相应的预算。这一模式，计划经济痕迹很浓，所谓“因人设事”，就是这种制度安排的产物。绩效预算，则以一种全新的角度，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品——公共品成本——预算”的模式，通过对公共品的核算，进行预算编制。这就彻底改变了原来只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。
　　2、从收支核算到成本核算，更符合价值规律的要求。
　　在市场经济条件下，公共品也是商品，它也必须遵循价值规律。在传统预算理念下，预算收支仅仅体现了政府意图。从制度经济学的角度讲，政府自己按自身的意图编制、执行预算，本身就缺乏内在约束机制。尽管有人大（国会）的国家监督、审计部门的政府监督以及财政内部的监督体系，但总的看，这些外部监督都难以摆脱政府自身需求膨胀的趋势，以致于政府支出扩张成为一个财政学的定律。绩效预算，则从强调公共品核算的角度，在预算中融入了成本核算的理念，从而从制度上强化了政府内控机制，使公共产品和服务能严格按价值规律的要求进行核算。
　　3、绩效预算更好地调动了各部门的积极性。
　　财政支持绩效预算评审会议
　　在传统预算管理体制下，要么，先由财政代部门编制预算，要么，由部门编制预算、财政审批，财政与各部门实际上站在对立的角度，在预算经费指标上进行博弈。绩效预算实际上把预算的执行权还给了部门，在确定了部门的业绩指标和预算指标后，部门可以在这些指标的前提下，自行调整实现业绩指标的技术路线，从而一方面使政府能较好地控制预算规模，另一方面，可以极大地调动预算单位的积极性，使它们能更好地进行资源配置。

联合国绩效预算讲座

　　一个简单的例子，政府部门为了完成某项目标（如城市绿化），在政府核定的预算指标内，既可以选择通过招投标的方式，让市场力量来完成城市的绿化及维护工作，也可以通过组建公共园林局等形式，由政府部门来完成这项任务。这种选择权的下放，可以促进政府行为能符合按市场经济的要求，从而使政府行为与市场经济的要求更为协调。
　　4、以客观公正的绩效评估体系代替传统的业绩考核，体现的民主化理念更为完整。
　　绩效预算的核心，就是建立起一套能够反映政府公共活动绩效的评估体系。在绩效预算制度下，一个单位的预算是根据它所要完成的职能，需要通过一系列取样于社会的客观指标来计算的（这一点，吸收了零基预算的经验）。对各部门绩效的评估既不是本部门自己说了算，也不是由财政部门说了算，而是由纳税人的代表对政府的公共服务进行评价。这就赋予了绩效预算民主化的功能，无论是财政部门，还是用款单位，必须在公众的监督下，通过实现有效的公共服务，才能取得政府预算的支持。可以有效地改变各级官员盲目追求“业绩”和“形象”的形式主义作法。

财政支持绩效预算评审会议

　　因此，绩效预算，也是一种公民（纳税人）监督下的预算方式。它对于强化财政监督，提高政府的管理水平，有着十分积极的意义。