普惠式养老金

简介
　　2009年8月4日上午，国新办召开了2009年上半年中国就业和社会保障工作进展情况发布会。人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。
　　国务院常务会议已经审议并原则通过了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，这个试点的指导意见现在正在征求各地政府的意见，准备进一步修改完善之后正式发布，预计会在国家“十一五”计划之前启动试点。
　　过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。他表示，这是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。
　　老农保主要是建立农民的账户，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。背景
　　乡村人口老龄化趋势及家庭保障功能弱化趋势均十分明显，农村居民承包的土地虽然具有一定的生活保障功能，但不可能真正解决农村人口的养老问题。况且，摆脱一家一户的分散经营格局代之以农业产业化、规模化经营，已经成为农村改革与发展的必由之路。因此，继续单纯地依靠家庭与承包土地来解决农村居民的养老问题显然具有巨大的风险。而指望通过商业保险的途径来解决农村居民的养老问题更不具有现实性，这由商业保险公司的营利性和市场性决定。即使是发达国家，也绝无高收入阶层还未普及商业人寿保险而低收入者却可以由保险公司来解决养老问题的先例。
　　在农村居民对社会养老保障需求日益增长而传统的家庭养老、土地养老方式持续弱化而商业保险又无力消受的条件下，国家不能继续忽视农村养老保险，而是需要在回顾总结以往农村养老保险改革经验教训的基础上，尽快研究农村居民的养老保险方案，以便争取时间，消除农村养老问题可能酿发的社会风险。不过，在考虑和推进农村养老保险制度时，还需要充分考虑中国农村居民职业身份的分化和地区发展的极不平衡。
　　一个较为合理的政策取向是，对农村居民的养老问题进行分类处置，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者， 优先在发达地区推进农村养老保险制度的建设与发展。对于那些已经在城市有稳定职业、稳定住所的农村户口劳动者，应当通过改革传统的户籍制度让其进入城镇相应的养老保险系统；对于在乡镇企业及其他非城镇企业单位工作的农村户口劳动者，可以考虑建立低水平的养老金制度(如以城镇职工基本养老保险制度中的社会统筹部分为参照)；对真正的农民则可以稍后考虑。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。试点
　　2009年6月24日，温家宝主持召开国务院常务会议，决定自2009年起，启动“新型农村社会养老保险”试点。2009年在全国选择10%的县（市、区）试点新的农民社会养老计划。国务院常务会议提出，只要“年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险”的农村居民，均可参加“新农保”。
　　国务院常务会议审议并原则通过了新农保试点的指导意见，这个试点的指导意见现在正在征求各地政府的意见，准备进一步修改完善之后正式发布，启动试点。预计试点的启动会在“十一”之前。特点
　　首先，筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。一般情况下，政府是普惠式国民养老保险的责任主体，即面向所有老年人提供最基本的收入保障，其经费来源于税收。待遇标准与工资脱钩但与物价水平挂钩，并随着整个社会平均收入的提高而提高，它体现着老年人分享经济社会发展成果的权益，是显具公平性的养老保险制度安排。
　　第二，老农保主要是建立农民的账户，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。当然，新农保政策是要通过试点完善之后逐步推开，并不是说从明天开始大家就可以领钱了。这些政策将在国务院新农保试点指导意见当中体现。层次

自我保障层次

　　家庭或自我保障构成了整个老年保障体系的基础或第一层次，是国民自己(或者通过家庭)对自己的养老问题直接负责的方式，其经费来源于家庭或个人的储蓄。现阶段的绝大多数中国老年人实际上均只有这一层次的保障。家庭或自我保障不仅符合中国数千年来的历史文化传统，而且是中国社会的现实格局及法制规范使然，从而是值得肯定并继续发挥的老年保障机制。在这一层次上，政府并非无所作为，而是可以通过相关福利政策的实施来维护甚至放大家庭保障的功能，社会化的老年保障制度的建立与推进应当有利于巩固这个基础。

政府负责层次

　　普惠式国民养老保险构成整个老年保障体系的第二层次，政府是这一层次的直接责任主体，制度的出发点是面向所有老年人提供最基本的收入保障，经费来源于税收，待遇标准与工资脱钩但与物价水平挂钩，并随着整个社会平均收入的提高而提高，它体现着老年人分享经济社会发展成果的权益，是显具公平性的养老保险制度安排。同时，政府负责的贫困救济制度(中国现阶段是最低生活保障制度)亦覆盖着老年贫困人口。

政府主导、责任分担层次

　　差别性职业养老保险构成整个老年保障体系的第三层次，它同样由政府主导，由雇主与劳动者分担缴费责任，待遇标准因与劳动就业及缴费相关而存在着差异，从而是兼顾公平(政策统一规范、统一的税制优惠与雇主分担缴费)与效率(与个人工资水平与缴费年限直接相关)的制度安排。政府主导且由社会分担责任的老年保障机制还应当包括老年福利体系。

单位负责层次

　　补充养老保险(企业年金或非企业单位提供的补充养老保险等)作为职业福利的重要组成部分，构成整个老年保障体系的第四层次。在这一层次上，政府会鼓励单位提供补充养老保险，但不会干预企业及其他单位建立补充养老保险的自主权，其经费既可以全部由雇主提供，也可以由雇主与劳动者分担，它服从单位的发展战略和劳动力市场的竞争需要，从而应当属于单位负责的保障层次。

市场提供层次

　　商业性人寿保险以及其他通过市场获得的老年保障，构成整个老年保障体系的第五层次，它由市场提供，通过市场的自由交易来完成，实质上仍然属于个人自我负责，只不过与家庭或自我保障相比，市场提供的方式具有了社会化的意义。合理组合
　　与世界银行提出的中国养老保障三支柱建议相比，上述五个层次显然是有重大差别的，但它们确实能够构成当代社会完整的老年保障体系，不同的层次所起的作用虽然不同，却都是不可缺少的。因此，新制度的多层次取向不能仅仅局限于政府直接负责的部分，因为总有一部分人口是不能被政府负责的养老保险制度所覆盖或完全覆盖的，而有一部分则还存在着更高水平养老保障的需求，国家需要在多层次原则的指导下，考虑整个老年保障体系中不同层次的合理组合。
　　首先，需要对基本养老保险制度的架构进行合理定位。在上述老年保障体系中，能够强制实施的只能是普惠式国民养老保险与差别性职业养老保险，因此，这两项养老保险可以组合成中国未来的基本养老保险制度。当然，由现在的统账结合模式向这一目标发展，还需要采取相应的措施来逐步推进。
　　其次，需要合理确定基本养老保险制度的保障目标。能够达成共识的观点是基本养老保险只解决老年人自己的经济保障问题。所谓基本经济保障，应当综合考虑当时的平均工资水平、人均可支配收入、人均消费性支出及恩格尔系数等指标，尤其是人均消费性支出与恩格尔系数作为衡量居民基本生活水准的重要指标，更是具有重要的参照意义。
　　然后，需要确立基本养老保险的财务机制。国际上主要有两种：一种是现收现付模式，支撑它的是养老责任在群体之间的代际转移，即下一代人承担对上一代人的养老责任；一种是完全积累模式，它实现的是个人责任的纵向平衡，即自己年轻时积累资金并对自己的养老问题负责。对中国而言，现收现付模式不能应付已经出现并在未来半个世纪必然加剧的人口老龄化趋势，而完全积累模式必然导致一代人承受双重负担且存在着缺乏互助互济功能的内在缺陷，因此，中国的养老保险制度便不可能是两者必居其一的选择，而是必须从部分积累制寻找出路。不过，理论上的单一层次制度安排中的部分积累模式还未有真正成功的实践，而中国的社会统筹与个人账户相结合模式，或许提供了一种新的发展思路，这就是通过两个层次的制度安排来构建特殊的部分积累模式。政府职责
　　从国际范围考察，各国政府在养老保险制度中的直接责任是无法推卸的，虽然在个别国家存在着养老保险私营化取向，但并非是政府负责的终结，而是政府承担责任方式的一种力度较大的调整。从养老保险制度的内在规律性和社会发展进步的要求出发，采取单一的私人养老金制度，就像采取单一的公共养老金制度一样，肯定最终是要失败的。因此，建设中国新型的养老保险制度时，关键在于明确界定政府的责任。
　　政府负责的出发点与最终目的，是解除国民的养老后顾之忧并确保老年人分享到经济社会发展的成果。政府承担的是对公务人员的(雇主)缴费责任、承担这一养老保险制度的管理与运行成本拨款责任、保证这一养老金获得最低回报率的责任。政府对这两种养老金承担责任，是基本养老保险制度安全、可靠的根本保证。
　　在统帐结合模式向普惠式国民养老金与差别性职业养老金组合模式的过程中，重要的是明确正规就业与非正规就业的界限，以及重新确定有关各方的责任尤其是缴费负担。
　　随着家庭结构小型化和独生子女双就业格局的形成，对老年人而言，仅有经济上的保障依然不能解除其后顾之忧，服务保障将日益成为老年人安度晚年的必需晶。因此，在建设主要提供经济或收入保障的养老保险制度时，宜适时推进老年服务保障的发展。如建立健全的社区服务网络，可以承担发放养老金、管理退休人员和满足退休人员对社会服务的需要的责任。同时，一个完善的老年服务系统，还可以提供大量的劳动岗位，更可以直接减轻企业办社会的负担，从而是一举数得的举措。要求

统一决策并进一步理顺管理体制

　　在基本养老保险制度的确立与发展进程中，有必要吸取以往改革中分散决策与管理权限分割并导致诸多不良后遗症的教训。
　　一般而言，养老保险制度应当由立法机关在广泛讨论的前提下通过相应的立法来确立，国家立法机关是这一制度的最高决策者。但在立法规范的条件下，对养老保险具体政策进行修订与完善的责任，却应由养老保险主管部门来承担；在没有法律规范的条件下，基本养老保险改革方案的设计亦应由养老保险主管部门负主要责任，多部门可以参与协商，但决策的权力却不能分散。否则，必然会出现混乱并导致政策权威受损的局面。
　　在管理体制方面，虽然1998年对职能部门的分工已经明确，但并不等于管理体制已经完全理顺。有必要进一步理顺养老保险制度的管理体制。基于基本养老保险制度统一性的要求，必须确保养老保险土管部门管理的权威性。
　　强调统一决策、权威管理，并不是排斥部门之间的协调与合作，而是为了明确各部门的职责与权限。惟有如此，各部门的职权与责任才能统一，养老保险主管部门也才能真正承担起养老保险制度改革与发展进程中的成败责任，并促使其积极、主动、审慎地对养老保险制度的改革与发展负责，而这恰恰是这一制度健康发展的组织保证。

对历史欠账需要明算账、细分账

　　养老保险之所以成为整个社会保障制度中的主体项目，原因在于它是一种积累型保险制度，其目的不仅是为了解除劳动者的后顾之忧，而且直接为市场竞争环境的公平化和劳动力市场的一体化服务，从而需要保持地区间费率负担水平的公平并尽可能提高统筹层次。因此，对历史欠账进行明算账，同时进行责任分解、多途径补偿，客观上已经成为新型养老保险制度得以建立并实现良性运行的至关重要的条件。
　　一方面，国家应当通过对中老年职工养老金历史欠账的精算，尽快查清需要补偿多少钱才能真正完成制度的转型。
　　另一方面，根据国家、企业和个人分担的原则，采取按责分账的办法来解决上述历史欠账。国家既不能继续将中老年职工的养老金历史欠账作为一笔糊涂账，也不可能完全由财政来消化这笔历史欠账。
　　主张明算账、细分账，并非是近年内立即清偿全部养老金的历史债务，而是在明确负担、分清责任的基础上，准确把握新制度良性运行所需要的现实成本及其地区、行业分布差异，让各级政府、企业和职工个人明了各自的责任，并通过有计划的、稳妥的、多管齐下的方案来化解。同时，还可以让部分老工业城市和国有企业的负担有所减轻，使劳动者对基本养老保险制度树立起足够的信心。可以肯定，如果从理论上阐清了中老年职工养老金的历史债务及其责任归属，计算清楚所需的补偿数额，采取多方分担、分级负责的方式，就能够妥善解决这种历史包袱，从而也为基本养老保险制度的顺利推行和健康发展奠定坚实的基础。意义

有利于确保农村居民基本生活

　　建立新型农村社会养老保险制度，有利于确保农村居民基本生活。随着经济发展和社会变迁，我国农村传统的家庭养老开始弱化。在农村社会养老保险制度建设上，采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，将使家庭养老和社会养老相结合，从而确保农村老人基本生活需要。

有利于推动农村减贫

　　建立新型农村社会养老保险制度，有利于推动农村减贫。实践证明，老龄化往往与贫困紧密相连，特别是在中国农村，老年贫困发生率接近10％，高于城市3倍以上，很多留守老人生活十分困难。建立农村社会养老保险制度，把千百万农村老年贫困人口的问题解决好，无疑将使农村减贫步伐大大加快。

有利于逐步缩小城乡差距

　　建立新型农村社会养老保险制度，有利于逐步缩小城乡差距。与日趋完善的城镇养老保险制度相比，农村养老保险制度只能说刚刚起步，这从一个侧面反映了我国城乡差距仍然较大这一事实。尽快把农村社会保障这块“短板”补上，使农村群众早日享受到同城镇居民同样的社会保障，有利于缩小城乡差距、维护社会稳定。

有利于促进消费，拉动内需

　　建立新型农村社会养老保险制度，有利于促进消费，拉动内需。多年来，中国农村消费启而不动，究其根源，主要是农民社保水平过低，花钱有后顾之忧，“存钱防老”在农村是普遍现象。通过社会养老保险制度的建立，着力提升农民的消费预期，在当前面临国际金融危机挑战的大背景下，具有十分重要的意义。三点期盼

期盼之一

　　充分认识农民养老金的任重道远。统计表明，中国60岁及以上老年人口2007年底就已达到1.53亿人，占总人口的11.6%，并且，由于人口老龄化形势的日益严峻，老年人口的比例还将更高。老龄农民基数的庞大也决定了在中国推行农民养老金制度是多么不易。打个比方，假设国家每年给每个60岁以上的农民发放100元基础养老金，农民基础养老金总额就将达到153亿元，这比一些国家的财政收入还要多。然而这区区的100元基础养老金对于农民养老而言，连杯水车薪都还谈不上，所以，基础养老金最终的金额一定比100元要高得多，农民养老金要真正做到“普惠”可谓任重道远。

期盼之二

　　充分预计农民养老金的鲶鱼效应。农民养老金并不是一项单纯的养老制度，而是与户籍、教育、医疗等一系列民生政策联系在一起的。以户籍制度为例，当前，农民工渴求城市户口，“一户难求”的形势之所以越来越严峻，与农民无法与城里人享受同等的养老待遇不无关系，而农民养老金建立后，农民变成城里人的欲望必将减弱，取而代之的是返乡农民的增多，这势必增加给农民提供基本的教育、医疗和文化服务的压力。为了让农民养老金更加惠农，有必要进一步搞好配套措施，比如城乡基础教育的均衡化发展，农民基本医疗的进一步普及和优化等等。

期盼之三

　　建议把农民养老金制度写进法律。一项好的政策之所以好，并不只是政策本身关注民生，更是因为保持了政策的稳定性。农民养老金作为一项受到普遍欢迎的民生政策，不能成为解决当前内需不足，促进经济增长的权宜之计，而必须如同板上钉钉，风吹不倒，雷打不动，还原农民养老金作为基本的社会保障制度和农民基本权利的本义，这才是农民养老金制度的最为关键之处。对此，笔者的建议是，将农民养老金制度以法律的形式固定下来，使之成为一项基本的社会保障制度。珠三角模式
　　从1992年开始,在深圳、珠海、东莞等富裕地区探索性地建立了农村社会养老保险制度,这种制度又称为“珠三角模式”。 据介绍,“珠三角模式”包括:个人账户+财政补贴+集体筹资。据悉,这种养老模式在深圳、东莞实施顺利,但在中山、珠海、广州实施时却遇到阻力,主要原因是一些村集体资金统筹时遇到困难。
　　广州市劳动保障部门有关负责人说,在珠三角如果没有集体经济补贴,仅依靠财政是不行的。从化、增城等地区因为村集体经济能力差些,或者意识不够,并未推行,因此广州也只是部分地解决了被征地农民养老问题。
　　而在佛山、江门、惠州等地也曾确定财政、村集体和个人三结合的出资方式,却没有想象中顺利。由于发展水平千差万别,一些村或没有经济能力,或意识不够,不愿承担属下居民的养老开支。评论
　　尽管胡部长没有透露农民养老金发放的时间表，也没有告诉人们将会首先在哪里试点，但仅仅是农民60岁以后都将享受国家普惠式养老金这句话本身，就已经让人热血沸腾。毫不夸张地说，此举是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大惠农政策、民生政策。
　　基层强烈期盼新农保政策通过试点完善之后尽快逐步推广开来。财政该补多少、集体要出多少、农民需交多少，多听听农民的声音，或许能防止试点工作少走弯路。 这项涉及全国9亿农民的养老保险试点工作，有人认为堪与2006年正式取消延续了数千年的“皇粮国税”(农业税)相提并论。的确如此，这项工作的推行将有助于建立起覆盖城乡全部居民的社保体系，有利于城乡协调发展，改善农村农民生活状况，对于维护农村稳定、缩小贫富差距也大有助益。