全球监管

“百年一遇”的全球性金融危机，体现了全球系统性风险对世界金融及经济的危害，而对这种全球系统性风险进行监管和控制是某一个或某几个国家的监管机构力所不及的,因此需要在世界范围内对其进行集中监管。

当前，对全球系统性风险的集中监管主要体现为对跨境金融机构的监管。基于危机的教训，G20第二工作组建议，从金融监管、国际组织作用两个层面来强化国际合作，以应对全球系统性风险。其中，各会员国达成的一个重要共识便是建立监管团制度。 ^[1]

世界经济论坛2010年年会接近尾声时，金融监管者完全压倒了金融业者，使得加强金融监管势在必行。但就全球统一监管框架的问题，各监管方仍存在诸多分歧。 年会召开期间，与会各方代表就退出机制进行了深入探讨，并就“在全球层面实施金融监管”达成共识。

2010年1月30日，本届年会的倒数第二天，来自欧美的监管者与金融业高管们在达沃斯举行了闭门会议。监管者们向金融业者描述了监管改革的蓝图，要求金融业者提出意见。但监管者们强硬地表示，不管有没有金融业的支持，改革都势在必行。 ^[2]

监管团（supervisory college）制度，即针对每一个主要全球性金融机构建立专门的管团，以加强监管。监管团由这些机构的母国负责，并包括相关的东道国监管者。监管团的主要职责是全面评估这些金融机构的风险和潜在宏观影响，以及其商业战略前景。截至2008年底，已经有25家全球性金融机构建立了监管团。 ^[1]

建立金融服务监管委员会，由财政部和各联邦监管机构的负责人组成，加强州与州监管者之间的沟通，对跨州的金融机构进行监管，共同应对大型金融机构的系统性风险。

监管团将从金融组织的整体维度着手，监测跨境金融机构的风险。由于金融机构风险管理的集权化，母国监管者具有信息获得及监管地位的优势，在监管团组织中起主导作用，负责制定监管团的运作机制和召开联席会议。监管机构组织监管者和有关专家学者进行充分讨论，建立了网状联系机制。各成员可以就一些实际问题直接沟通交流，同时为编写年度风险评估报告做准备。

主要包括宏观和微观两部分监管体系。

宏观层面，成立了由各成员国中央银行行长组成的欧洲系统性风险管理委员会，负责监测整个欧洲市场上可能出现的系统性风险；

微观层面，成立了由各成员国监管部门代表组成的3个监管局，负责对欧洲银行业、保险业和证券业进行区别化监管。这就从监管环境及体制上为联合监管体制铺平了道路。^[1]

监管团的主要职责包括：与金融机构管理层就资本充足性、风险管理等问题定期召开联席会议进行讨论；对具体问题进行联合检查；主要监管问题的信息共享工作实施等。

第一，监管团不局限于旧的监管框架的束缚，其主要作用是促使母国监管者与东道国监管者在共享信息的基础上协调合作，从金融机构的整体维度，全方位地把握金融机构的风险集中程度，保障金融机构稳定；保证监管措施的统一性，避免重复监管以及额外成本的发生。这正是监管团制度的核心所在。

第二，不能因为挫折而放弃发展，不能因为危机的发生而惧怕承担风险。事实上，严格监管的目的是促进其更好地发展。因此，在不影响各国监管目标的前提下，跨境金融机构可以利用其风险管理系统进行风险操作以尽可能多的获取利润。当然，这些机构建立的风险管理系统通过合理优化风险配置，足以保证金融体系稳定的基础之上。

监测跨境金融机构的系统性风险的组织——监管团的建立已是大势所趋，尽管这种合作监管机制还有待进一步发展和完善。 ^[1]

要点一 ：扩大金融稳定论坛（FSF），同时将其扩展为“金融稳定委员会”，在制定共同监管原则和标准上发挥领导作用。

要点二 ：各国在FSF框架下展开密切而有系统的合作，以更好地监管跨境金融机构，建立所谓的“监管者大学”。

要点三 ：提高银行体系的资本质量、数量并确保全球范围内的一致性。监管机构应限制金融机构杠杆比例，并要求实行顺周期资本充足要求。

要点四 ：扩大对所有具有系统重要性的金融市场、工具和机构（包括对冲基金）的监管和监督，以限制因为体系漏洞带来的金融稳定风险。 

要点五 ：签署FSF有关金融机构薪酬机制的共同原则。确保薪酬结构是对真正业绩的回报，支持可持续增长，避免过度冒险行为。

要点六 ：找到并制裁不合作的国家或地区，包括那些没有遵守有关国际税收信息互换标准的避税港，以保护各国 的公共财政和金融体系。

要点七 ：标准制定者应该与监督和监管机构一道努力，以确保价值认定方法的一致性，实行统一的会计标准。

要点八 ：扩大对信用评级机构的监督和登记管理，这些评级为监管所用，确保其符合良好国际职业操守，防止出现利益冲突。^[7]

障碍1：执行机构的挑战
疏于监管被认为是本轮全球金融危机爆发的一大原因。危机爆发后，全球监管合作的必要性日益凸显。全球监管需要能够协调全球事务的机构来承担。

障碍2：法律标准的挑战
德国总理默克尔3月28日表示，世界需要一部金融市场宪法。这样的观点代表了许多国家的愿望。然而，全球金融业的现实表明，市场的发展总是超前于监管和法律规范。

障碍3：政治意愿的挑战
全球金融监管合作的背后是大国力量的博弈。目前在国际金融体系改革中最突出的三股力量来自美国、欧盟和新兴市场。美欧与新兴市场以及美欧之间的冲突不可避免。^[7]

从一国内部的政府与市场之间关系、全球间政府与政府之间（即各国监管机构之间）关系的角度看，本轮经济金融危机发生、泛滥的一个重要原因，可以归结为国际金融监管体系存在以下几点关键的缺陷：

这种缺失主要体现在两个方面，一是缺乏统一的监管标准，由此导致了监管套利行为和过度自由化的产生；二是各国监管当局之间缺乏合作，导致了危机的升级和恶化。

此外，国际货币基金组织和国际清算银行等国际机构在此次危机中几乎完全沦为旁观者的角色，对于危机救助基本未能发挥实质性的作用。

从上个世纪以来，巴塞尔协议所推行的最低资本充足率要求，已逐渐成为各国银行监管当局最主要的监管标准之一。其所制定的风险度量方法和标准，也对国际银行业发展产生了深远的影响。不过，此次危机也暴露出了巴塞尔协议所存在的一些重要缺陷，主要体现在两个方面，第一是对表外产品的风险估量不足；第二则是其所具有的顺周期缺陷。

在巴塞尔协议的框架下，不同的资产被赋予了不同的风险权重，并以此来计算所需要的资本数量。在过去二十年的实践中，巴塞尔协议不断扩展其所涵盖的风险，从最初的信用风险，逐渐扩展到了市场风险和操作风险。不过，不可否认的是，相对于市场创新的速度，巴塞尔协议的要求滞后了许多，而且，鉴于许多创新的目的就在于规避巴塞尔协议要求，这种滞后不可避免。这些创新的产品（如在此次危机中为人们所熟知的CDS和CDO产品），不受资本要求的约束，但却具有很高的风险。 

除了在国际层面所存在的问题外，各国国内监管体系的建设也都存在一定的缺陷。主要体现在两个方面，一是缺乏对宏观审慎监管的关注；二是不同监管主体之间的分工与协调不够明晰。 

尽管上述缺陷在很大程度上长期存在，但由于监管尺度固有的难以把握，使得这些缺陷在某种程度上长期被人们忽视，或者说仅仅停留在口头，没有采取切实的改进措施。 ^[6]

在未来一段时间里，金融监管体系改革将会成为一个趋势，而从全球金融监管中各国政府之间、政府与市场之间关系的角度看，改革所涉及到的内容，应该包括以下几个方面。

塑造更合理的市场与政府关系。在历史上的管制与放松的往复中，往往都会出现矫枉过正的情况，也由此埋下了未来危机的种子。因此，在对未来的监管体系进行规划时，首先需要考虑的，是对市场和政府边界的一个清晰认识。从根本上讲，尽管存在一定的失灵现象，但市场主导原则和市场自由发展的环境仍然是金融体系运行的基础。政府的职责在于规范相关的行为，为金融体系的长期健康发展创造有利的条件。因此，监管强化本身并不是目的，监管体系的改革，在控制风险的同时，仍然应该围绕市场功能的发挥而展开，其主要方向在于弥补现有监管漏洞，纠正由于市场过度自由而导致的市场参与者之间、市场与监管之间的失衡状态，而非对市场自由做出严格限制。

加强国际监管协调。加强国际监管协调已成为各国政府的共识，一些具体的工作也已经在开展当中，主要包括：逐步统一金融监管的标准；加强国际监管合作，改进对全球金融市场的监管；建立金融稳定委员会（简称FSB）和各国监管部门一起加强对活跃国际金融机构的监管；加强全球范围内的宏观审慎监管合作，等等。

修订国际监管标准。作为国际银行业监管的标准之一，巴塞尔协议存在一些缺陷，其中，资本监管要求的顺周期性最为突出。调整现有的资本监管框架，以降低顺周期的影响，也能有效地减小危机形成的风险。从目前来看，降低资本监管顺周期性的调整内容大致包括以下几个方面：建立动态资本监管要求，让最低资本充足率随经济周期波动调整；建立动态拨备制度，在经济繁荣时期提高拨备计提标准，提高其经济衰退时期的抗风险能力；在资本监管要求中，引入非风险性标准。比如，设定最高的杠杆融资比率，一旦银行的杠杆率触及目标水平，即使其资本充足率仍高于监管指标，也要求其收缩资产、负债表。应该说，非风险性标准的引入，将意味着监管部门权力的膨胀，政府与市场关系中政府权力的界定将是个非常严肃的课题；进一步完善压力测试方法，即使在经济繁荣期和经营状况正常时期也应该对银行进行压力测试。

完善金融监管体系，关注宏观审慎监管。除国际监管体系的改进外，各国的金融监管体系也都还需要有较大的调整和改革，主要集中在两方面的内容。一是加强不同金融监管部门之间的协调与合作。各国应加强不同监管部门之间的信息沟通与共享，避免监管真空的出现，实现对所有金融风险的全面覆盖。此外，还需建立制度化和实体化的协调机构，以提高各个监管部门在应对金融危机时的协调一致行动能力，提高政策效率。

二是加强宏观审慎监管，维护金融体系的整体稳定。加强对系统性风险的关注，包括对跨市场风险的监测以及对许多全能型金融机构的监管。应明确赋予某个监管主体以宏观审慎监管的职能，并以维护金融稳定为目标，建立宏观审慎的监管指标和监管要求。从目前各国的情况看，由于中央银行在宏观监控和政策调控方面所具有的相对优势，大都将中央银行作为了宏观审慎监管的实施主体。 ^[6]

加强对金融机构的监管，一定程度上将伤害美国金融机构的垄断地位，为欧洲的金融机构则打开了发展空间。超主权的货币是理想化的状态，这至少是10年以后的事。 

在监管细则上，欧洲已有很多准备，他们很快就会抛出来。加强监管实际上主要是对美国的金融机构进行更严厉的监管，因为对冲基金多数来自美国。德法此前担心，这一提案会受到美国的阻扰，不过，此次金融危机源于美国，美国在道德上失去制高点，所以各方不难达成一致。

而国际货币体系的改革，牵涉各国国家利益，短期内不可能实现。潘英丽表示，中国人民银行行长周小川提议建立超主权货币，实际上一种表态，是对美国的婉转批评，美元本位制对导致金融危机是有责任的，进而增加中国在G20峰会上要价的筹码。 ^[4]

中　国	央行：进一步改革国际金融监管体系 有效的金融监管是防范金融风险最有力的外部约束力量，而危机的快速蔓延暴露出了部分发达国家在金融监管理念、体制及国际合作等多方面的问题。
美　国	奥巴马：推动制定金融监管标准 构建新金融监管体系并非轻而易举，也非一朝一夕就能完成。他强调，当前的金融挑战是全球性的，美国也将敦促其他国家一道提高金融监管标准。
英　国	金融监管局：为监管改革绘制路线图 英国上月18日发布了一份报告，试图为全球金融监管改革绘制一份详尽的路线图，希望借此向世界表明改革立场，并试图二十国集团金融峰会定下基调。
法 国	萨科齐：不加强金融监管就退出峰会 峰会召开之前，萨科齐为加强金融监管发出“核威慑”，声称如果伦敦峰会不满足法国提出的加强金融监管要求，只是一场“花言巧语无实质承诺的”空论，他将中途退场。
德 国	呼吁制订全球金融监管“宪章” 把全球包括信用评级机构在内的所有金融市场参与者纳入监管范围，采取提高全球金融市场透明度、限制金融机构高管薪酬、加强国际货币基金组织作用等金融措施。
日　本	麻生：要加强金融衍生品监管 要求国际金融组织加强对金融衍生品的监管，并呼吁G20领袖对当前监管体制进行认真的重新评估。提出跨境监管框架，作为监管全球金融的最好方式。

金融危机发端于美国。对美国总统奥巴马来说，危机为他提供了革新金融体系的机会。6月17日，美国政府正式公布全面金融监管改革方案，其中包含两大核心措施，一是强化美国联邦储备委员会权力，全面加强对大金融机构的监管；二是设立消费者金融保护局，保护消费者和投资者权益。

这份美国上世纪30年代大萧条以来最大规模的金融体系改革蓝图，还有待国会批准。有分析人士担心，金融行业的抵制、国会两党的分歧和美国医疗改革争议可能影响金融改革进程。

继美国之后，欧盟成员国领导人6月19日也推出了金融监管改革计划，意在打破成员国在金融监管领域各自为政的现有格局，实现欧盟层面上的统一监管。

这套方案从宏观和微观双管齐下：宏观层面上，主要由成员国中央银行行长组成的欧洲系统性风险管理委员会将负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的系统性风险，及时发出预警并在必要情况下提出建议；微观层面上，主要由成员国对应监管部门代表组成的三个监管局将分别负责欧盟银行业、保险业和证券业的监管协调，确保成员国执行统一的监管规则，并加强对跨国金融机构的监管。根据欧盟委员会的计划，新的泛欧金融监管体系有望于2010年产生。

有分析人士指出，泛欧金融监管虽被认为是大势所趋，但改革的任何细枝末节都可能牵扯不同成员国的利益，欧盟层面上金融监管改革的推行可能因此受限。非欧元区国家英国在欧洲系统性风险管理委员会主席人选上的“较劲”就是例证。 ^[6]

金融稳定委员会由二十国集团伦敦金融峰会2009年设立，成员机构包括20多个国家的中央银行、财政部、监管机构以及主要国际金融机构和专业委员会，承担评估全球金融系统脆弱性、促进各国监管机构合作等金融监管职能。^[5]

美国拟建立金融服务监管委员会
作为此次金融危机爆发的源头国，美国拟建立金融服务监管委员会以加强联邦之间的监管合作。美国是一个联邦制国家，由50个州和哥伦比亚特区构成。特殊的政治体制也决定了美国金融监管体系的特殊性。美国实行的是国民银行和州立银行并存的双重银行体制，因此在联邦和州各有一套多机构的监管体系。这样的监管体系虽然有利于促进行业的充分竞争，但也给金融监管带来了困难。

像花旗银行这样的大型金融机构，虽说有美联储、联邦存款保险公司（FDIC）以及多达50个州的监管部门对其实施监管，但过多的监管机构反而造成了监管的重叠和一定的监管真空，且某一州的监管者也无法全面了解花旗银行在其他州的业务状况和风险水平。

欧盟的监管团
损失严重的欧盟经济体近期也加快推进金融监管体系改革，加强对大型跨境金融机构的监管。据统计，欧盟共有8000多家金融机构，但2/3的资产集中在40多家跨境金融机构手中。而对这些跨境机构监管的缺失是导致欧洲金融体系在此次危机中几近崩溃的根本原因。为此，欧盟加紧对金融监管体系的改革：

建立泛欧金融监管体系，加强成员国之间的跨境监管合作。欧盟规定针对所有跨境金融机构设立由其母国及东道国监管部门代表组成的监管团。而当监管团内部发生分歧时,欧盟赋予3个监管局在调解无效的情况下可以作出有拘束力决定的权力，这也为监管团的实际运作提供了指导。

北欧联合银行监管团的经验
欧盟作为世界上一体化程度最高的经济体，其内部银行业和金融服务业及金融监管法律的一体化，也为监管团的建立奠定了基础。其在监管团制度的操作实践已经走到了世界的前沿。对于欧盟监管团实践经验的考察，对世界其他地区监管团制度的发展和完善有着重大的借鉴意义。

北欧联合银行（Nordea Bank AB）是一家总部设在斯德哥尔摩的北欧地区的金融服务集团，经营业务覆盖3个领域：个人金融业务、公司金融业务以及资产管理。其分支结构主要集中在北欧4国（芬兰、挪威、瑞典、丹麦），占该区域内银行业将近30%的市场份额。

该跨境金融机构监管团的决策机构是由4国的监管机构分别派出的两名代表组成，其中瑞典（母国）监管机构派出的代表担任主席。该决策机构每年召开5次会议，就相关问题进行磋商。监管团的行动准则由4国共同签署的多边谅解备忘录确立。^[1]