金融监管一体化
金融监管一体化
金融监管一体化同样是《金融服务法》，英国因此诞生了一个巨无霸监管机构,而美国监管体制却没有变化，这看起来似乎说明监管的组织结构在统一模式与分业模式上“法无定式”。事实上,面对日新月异的金融创新，许多国家不是通过合并原来的金融监管部门来应对变化，而是新建专门的金融监管机构来进行监管。在一体化潮流如火如荼的同时，全球金融监管机构的数量不仅没有减少，反而是增加了。
金融监管一体化(一)金融结构变化推动型。几乎所有的国家都宣称,它们建立统一监管机构的首要原因在于金融混业经营的重新兴起。当金融创新日新月异，银行、保险、证券业务相互渗透，传统金融业务边界日渐模糊的时候，建立统一监管体系就显得非常必要，因为按照“监管结构必须映射市场结构”的观点，一体化监管不过是对市场结构的一种自然的适应而已。这种情况在那些金融业务被少数几个超级金融集团所把持的国家中尤为重要。在面对这样的超级机构的时候，如何准确地识别它们的总体风险呢?当这些超级机构陷入危机的时候，如何防止单一的机构性风险演变成系统性风险呢?的确，在处理上述情况的时候，分业监管显示出来的低能和低效让人们有了一种本能式的反感。
统一监管则能够很好地对总体风险进行准确的评判和控制。其与分业监管的根本区别在于，分业监管将监管对象视为独立的金融产品、相互隔离的金融机构，而统一监管则认为，不管是银行、证券公司还是保险公司，都是经营风险的机构，银行信用、证券产品也好，还是保险产品也好，其在本质上是一样的,都是风险的载体，在这个基础上评判一个超级金融集团的总体风险不仅更加的准确，而且评判和控制可操作性大大增强。
(二)监管成本推动型。芬兰、爱沙尼亚、马耳他等国表示，过去长期实行的分业监管不堪高额成本的重负，建立一体化机构可以节约监管成本，实现监管的规模经济和范围经济。成本推动型往往看成是“小国体制”的表现，但一些金融业发达的国家也将降低监管成本列为主要的原因。例如，德国和澳大利亚不约而同地声称，由于受到私人金融机构高薪的“诱惑”，监管部门总是不能竞争到足够的高素质人才，建立统一机构不仅可以将以前分散的、紧缺的监管人才集中使用，节约的监管成本还可以用来增加监管人员的收入。
(三)责任集中推动型。由于监管权力与责任的边界不清晰，或者监管权力与责任的不对称，分业监管最令人头疼、也最难以解决的问题是监管冲突与监管疏漏。不难理解,建立统一监管机构可以很轻松地解决上述问题,因为所有的权力和责任集于一身，没有可以推卸的对象，也没有替罪羊。这种情况在那些发生过金融危机的国家中有非常突出的表现。例如,墨西哥和韩国的一体化金融监管机构都是在其发生了重大金融危机之后建立的。在1994年墨西哥金融危机中，墨西哥银行管理委员会(National Banking Commission)和证券管理委员会(National Se curities Commission)不仅在各自管辖的范围内对危机处理不当,当危机升级的时候，这两家机构还配合不力，相互指责、相互推卸责任，这种“划地而治”、井水不犯河水的麻木状况令人们倍感失望。在这场危机之后，墨西哥立马就建立了一个统一的金融监管机构。同样的情况也发生在1997年亚洲金融危机中的韩国。
(四)合作与沟通推动型。在分业监管下，地位平等的、没有从属关系的监管机构不会有足够的动力和有效的约束,将各自的信息相互进行交流，监管者之间缺乏合作。为了解决这一问题，人们做了许多的尝试和努力。例如建立协调委员会，召开监管联席会议，监管机构首脑定期或不定期的会晤，强制要求相互开放信息，或者监管机构首脑互任，等等。澳大利亚于1990年代初就设置了一个金融监管委员会(The Council of Financial Supervisors)，专门负责协调各金融监管机构的工作。但是，该机构只有协调的职能，对各个金融监管机构没有直接的、有效的控制权，因此，运行效果非常不理想，这是几年以后(1997年)澳大利亚干脆将所有金融监管机构整合为一个机构(Australian Prudential Regulation Authority,APRA)的一个重要原因。
(五)提升国际竞争力推动型。英国在建立FSA的时候特别提到，构建强有力的统一监管体系是为了巩固伦敦的金融中心地位。德国财政部长Hans Eichel在2002年5月1日德国联邦金融管理局(BaFin)成立的时候也强调，一个单一的监管机构有助于“提升德国在国际金融事务中的声音、维持德国世界金融中心的地位和活力”。德国欧洲经济研究中心教授Martin Schiller(2004)的研究也佐证了这一点。Martin Schiller认为，德国超级金融集团和层出不穷的金融创新并不是德国建立一体化监管机构的主要原因，主要的原因在于，欧洲中央银行建立以后，德国央行在将货币政策的权力“上缴”给欧洲央行后，以前欧洲绝大多数国家唯德国央行马首是瞻的情况成为历史；而在欧盟新的金融权力构架中，德国分散的监管体系与实行统一监管的国家相比，话语权又在逐渐地削弱,因此，德国迫切希望通过构建一个有更大代表性、更大权力的新机构来重新获取霸权和话语权。
金融监管一体化央行统管型。实行这一模式的仅新加坡一个国家。新加坡金融管理局(MAS)成立于1970年，长期以来是除货币发行外拥有所有中央银行职能的机构(货币发行由1967年成立的货币局专门管辖)。1977年和1984年，新加坡金融管理局先后将保险机构和证券机构的监管纳入麾下，因此，新加坡金融管理局在1984年就已成为一个真正意义上的全能型监管机构，比挪威的金融管理局还早两年。2003年,新加坡货币局划归金融管理局，货币发行权一并移交到金融管理局。至此，新加坡金融管理局成为全球最为独特的一个金融监管机构，这一机构集货币发行、货币政策、金融稳定、风险控制、金融机构审慎监管、投资者保护、金融业反垄断与反不正当竞争的诸多权力义务于一体，是真正意义上的超级金融监管机构。在许多学者的眼中，新加坡这种几近于垄断的组织模式是难以效仿的，因为诸多权力义务之间会出现难以调和的冲突。不过，新加坡金融管理局尽管显得独特，但到目前为止却运行得非常成功。其中的原因是多方面的，除了小国体制以外，更重要的还在于这是一个自然的历史选择结果。用新加坡金融管理局的表述就是，新加坡金融发展的历史表明，货币的稳定与金融机构的稳定两者之间非但没有深刻的冲突，相反却是一致的。
政府下属型。在许多国家，财政部作为政府的主要金融管理机构(特别是银行监管)有相当长的历史，因此，这些国家在构建新的金融监管架构的时候，很多就以财政部为主导，将原来的多个相关金融监管机构归并到财政部。另一种情况则是，将财政部金融监管部门分离出来，与其他的金融管理机构合并成为一个新的政府机构。在这两种情况下，一体化机构都成为政府的下属部门。目前,大约有一半的国家采取这种模式。
独立机构型。这一模式更多考虑的是一体化监管机构的独立性,既与中央银行独立，又与政府独立。英国FSA是这一模式的代表，大多数欧洲国家(如德国)都采取这种模式。
不难理解，后两种模式的核心是权力制衡。这方面的主要做法包括：
第一，赋予一体化机构排他性的监管执行权，例如，现场检查和非现场检查权、处罚权、执行审慎监管规则的权力、执行和检查金融机构资本充足率的权力、制定和执行金融机构信息披露规则的权力，等等。但是，在监管规则的制定权上，许多国家则对一体化机构进行了限制。例如，出于对决策与执行相分离的考虑，许多国家将制定金融机构会计准则、信息披露准则的权力依然保留在政府(财政部，或者成立独立会计委员会来执行这项权力。后者的典型是澳大利亚，澳大利亚金融机构会计准则和信息披露准则由独立的第三方制定，该第三方不仅独立于金管局，而且独立于政府。对于同样重要的另一项规则——金融机构净资本规则和资本充足率规则，不少的国家也未将制定权授予给一体化机构。
第二，一体化监管机构在具体事务上不受任何机构的干预，但是它必须接受包括国会、政府、司法机构和媒体的监督。例如，英国FSA的所有权力都必须来源于国会的明确授权；FSA每年须向国会报送年度报告，并接受质询；FSA的预算也必须得到国会的批准。除了受国会的监督外，FSA在制定金融监管规则之前必须向社会公开，征求公众的意见；如果FSA违背市场竞争规则，英国公平贸易与竞争委员会有权责令其改变；与此同时，如果社会公众认为FSA侵犯了其权益,还可以诉诸法庭，大法官如认为有必要的话，可以责令FSA改正。
第三，在有些国家，一些传统上被认为是重要的监管执行权也未授予给一体化机构。例如,在冰岛、挪威、卢森堡和墨西哥等国家，财政部负责对新设金融机构的审批和发放金融牌照(金融业特许证)，金融监管局不享有该项权力。将审批权与持续监管权分离可能是为了审慎起见。如果这两项权力由监管机构独享的话，那么，一旦不合格机构进入了市场，不管是因为监管机构的疏忽，还是因为其他难以控制的原因(例如财务欺诈、内部人腐败、金权政治等)，为了防止该事件给监管机构自身带来不利影响，监管机构都很可能掩盖事实真相，结果不合格机构依然留存在市场上。而当审批与监管分开时，监管机构由于并不对金融机构的进入负责，因此可以没有多少顾忌地对“瞒山过海”的机构说不，将其清除出市场。一般而言,投资者保护是金融监管机构的当然权力(更准确地说也是义务)，但是，在澳大利亚、墨西哥、加拿大、挪威和瑞典等国，一体化金融监管机构却不享有该项权力，而是由专门机构来实施。例如,墨西哥1999年成立了一个独立的投资者权力保护专门机构(National commission to Protect and Defend the User of Financial Services),该机构对市场的反竞争行为、歧视行为、不公平行为、金融欺诈行为等有广泛的调查权和处理权。
第四，除了外部制衡以外，一体化机构的内部权力设置也受到限制。例如,英国FSA的最高决策机构董事局(FSA Board)委员由政府委任，在所有15位委员中4位是执行董事，其余11位是非执行董事。非执行董事可以对FSA的监管政策提出质疑，对监管效率进行评价，执行董事的薪酬也由非执行董事决定。德国的情况与此类似，但德国BaFin的决策机构Central Ad ministration的构成更加的广泛，由21名委员构成，其中财政部4名(主席在这4位委员中诞生)、国会5名、联邦经济与劳动部1名、司法部1名、金融机构代表10名。英国与德国上述做法的目的很明显,即将外部监督和制衡内部化。
金融监管一体化第一，形式化的统一。对许多主张实行一体化监管的学者而言，统一监管机构建成以后,以前分业监管下以机构为基础的监管将向以业务为基础的监管转变，用同一方法和标准衡量相似业务和风险成为现实，而不管该业务和风险由哪一类金融机构承担。这意味着，“监管机构的统一”走向“监管标准和手段的同一”，实现监管的同质化。然而，到目前为止，没有一个国家成功建立起真正意义上的同一性监管，分业监管下以机构为基础的非同质性监管不仅在一体化改革后保留下来,而且发挥着重要的作用。因此，相当多的学者担心这样的改革会退化为一种形式化的改革，用新瓶装旧酒，不过是让以前的分业监管部门在一个共同的新牌子下重复着过去的工作而已。事实也正是如此，尽管许多国家在现场检查、非现场检查、信息报送程序、信息披露程序等方面实现了对银行、证券和保险机构的完全统一,但是在市场进入规则、净资本规则、最低资本限制、会计准则等方面依然存在着根本性的差别。德国BaFin是一个很好的案例。BaFin是在合并联邦银行管理局(BAKred)、保险管理局(BAV)和证券管理局(BAWe)的基础上成立的，新机构的内部组织结构依然按照银行、保险和证券分别设立，不仅监管方法和手段与以前相比没有多大改变，人员也基本上沿用从前的人员(人员的内部交流很少，连办公场所也没有合并到一块。
形式化的统一而不是实质性的同一的不利后果是，不仅分业监管下的监管冲突、监管重叠、监管疏漏、监管套利等旧毛病没有得到解决，而统一监管机构所特有的新弊病又出现了。基于此,Goodhart(Z002)指出，目前绝大多数国家的金融一体化改革鲜有进展顺利的，一个主要原因就在于这一改革没有充分体现出统一监管的好处，但却集中了两者的坏处。
第二，监管文化冲突。每一个监管机构都会形成自己独特的监管文化，这些监管文化包括议事程序、工作方式、信息传递方式、监管工具、监管手段、员工福利制度等，这些独特性有些以规则的形式表现出来，有些则以传统和惯例的形式表现出来。在重组分业监管机构的时候，除了监管权力的重新分配以外，整合监管文化、调和监管文化冲突是一个非常关键的环节。然而,每个部门都认为它们从原来的机构继承下来的东西经过了时间的检验是最优的，它们对其他监管部门的监管文化不理解，对改变自己监管文化的举措则进行本能的抵触。
以银行监管与证券监管的文化冲突为例，它们的冲突被认为与“医生与警察”的角色冲突类似。银行监管机构被看成“金融医生”，证券监管机构被看成“金融警察”。根据Luna Martinez和Thomas A.Rose(2004)的研究，在进入准则、内部控制、净资本规则、信息披露规则、风险预警等方面，金融警察和金融医生的差异几乎不可调和。例如，在金融机构设立条件方面,银行监管更为关注良好的资本结构和审慎的内部控制制度，而证券监管则更为关注高级管理人员的胜任能力和道德记录，绝大多数国家甚至不要求新设证券机构象银行那样事先获得金融许可，只需进行一般的工商注册登记就可。在净资本规则上,同一资产的折扣比例银行往往要更高，净资本规则下的最低资本规模银行也比证券机构高出许多。会计准则方面的差异就更大，在一些国家(如瑞典)，对地产、证券等资产的价值评估方法，证券机构享有更大的选择权(历史成本法或者公允价值法)，而银行则只能选择历史成本法。在资产减值准备的提取方法上,则正好相反，证券机构的提取比例要显著高于银行。如此等等。
难以调和的文化冲突诞生了一个人们没有意料到的问题，新机构依然缺乏合作和沟通，许多政令得不到所有部门的一致理解，推行起来困难重重。监管文化冲突带来的最坏的结果是所谓监管排挤效应，即监管文化冲突最终以强势集团的文化取代弱势集团的文化结束，在很多转型国家，这种取代往往就体现为银行对证券、保险的取代，银行监管建立起排他性的权威，证券监管和保险监管成为附属部门。对那些资本市场还不发达的国家而言，这意味着本来就已经滞后的资本市场遭到银行体系新一轮的挤压，资本市场的发展受到阻碍。
第三,改革跌入片面化和简单化的陷阱。金融监管的一体化改革是一个系统工程，绝不仅仅是对金融结构的一种被动的适应，一种技术性的调整。这意味着，金融监管一体化改革应该采取渐进式改革的方式，对改革的准备甚至重要于改革的本身。因此，许多学者(例如，Good hart,2002)对墨西哥式和韩国式的应急式改革模式持有相当谨慎的态度，认为应急式改革具有金融危机“条件反射”的性质，改革是“头痛医头、脚痛医脚”，难以通盘考虑所有的情况；这种改革在很多时候还成为政治家们转移公众注意力、推卸政治责任的工具。
应急式改革是一种较为极端的情况，但是它所呈现出来的急于求成、将改革过于简单化的弊病却是一个普遍的现象。目前绝大多数国家的一体化金融监管机构表示，它们目前遇到的一个主要问题是目标不明确、权责不清楚。对于传统的三大金融监管目标(效率、金融稳定与公平)，一体化机构应该追求哪一目标，直到今天现行法律也没有明确地规定。在那些少数同时追求三大目标的一体化机构，一个新的问题又出现了，即当这些目标出现冲突的时候，法律同样没有明确哪一目标应该优先。这种“疏忽”是非常致命的，因为人们原本以为建立一体化监管机构的一大好处就是强化其责任，而事实却根本不是这样，换句话说，“监管道德风险”的情况更加严重了。
令人始料不及的是，一些小事情也产生了大麻烦。监管收费就是这样一个引起大麻烦的小事情。很多一体化机构监管费用不再来源于政府预算,而是采取收费的方式解决。主要的收费途径包括：按资产规模(例如总资产)对金融机构征收监管费，对特定金融活动征收监管费(例如从证券市场的成交量中征收监管费)，以及一些服务性收费(例如数据和信息的查询费)。上述三种收费方式都受到了人们的质疑。对于向监管对象的收费，人们担心这种收费会带来利益冲突，谁能保证监管机构的“公心”不向为它们提供资金的金融机构倾斜?同时，由于大机构提供了更多的资金，人们有理由担心大机构在日常监管中比小机构更容易得到优待。对于第二种收费方式的担心是，监管层改变了其在证券市场应该保持的中心立场，而具有了鼓励市场做多的内在倾向，因为只有这样监管者才能够从更大的成交量中获取好处，一些学者因此担心监管者可能会放松监管、纵容泡沫。对于服务性收费，人们的抱怨是，原来一直免费的信息为何如今要付费才能享用?人们的抱怨产生了较大的影响，例如,英国、挪威、瑞典等国表示，尽管监管经费非常紧张，但是却不敢轻易声张要提高监管费。
人才问题是另一个引起大麻烦的小事情。绝大多数国家原本希望通过一体化改革来更加有效地利用仅有的监管人才，没想到，由于许多职员对改革不理解、对未来丧失信心(例如担心在新机构中可能受到排挤、冷落、得不到新上司的赏识等，而选择了跳槽，在一体化机构建立的前3年这一现象尤为严重。令人意外的是，几乎所有的国家都表达了人才流失的“隐痛”，因为流失的恰好是最为紧缺的精英。这又是改革准备不充分、不彻底“惹的祸”。
根据上面的分析，可以得到一些有启示意义的研究结论，包括：1)金融监管模式的影响因素是多方面的，金融体系本身的变化并不完全决定金融监管结构的改变，混业经营并不是建立统一监管机构的必要条件；2)一体化改革一般具有货币政策与金融监管相分离(统一机构与中央银行的分离)、审批权与监督权相分离(统一机构与政府的分离)、规则制定权与执行权相分离(统一机构与立法机构的分离)的特征；(3)一体化监管机构内部运行机制，包括监管的同质化、监管文化冲突的整合、监管法律制度的建立健全、监管人才的激励等，是改革初期的主要障碍；4)金融监管一体化本身并不能保证监管水平和执政能力的提升。如果在分业监管下，金融监管存在目标不清、法律制度落后、监管手段落后、效率低下、官僚主义严重、人才不足、独立性不强等问题，那么，不能寄希望于通过将几家机构合并在一块来改变这一格局；(5)对资本市场不发达的转型国家而言，统一监管必须防止强势部门(主要是银行)对资本市场的压制和阻碍；6)金融监管的结构性改革是一个系统工程，盲目和躁进的改革很可能造成该有的好处没有实现、而新的问题却不可克服的糟糕局面。
最后，简单地谈一下有关中国金融监管体制改革的问题。正对目前中国“一行三会”(央行、银监会、证监会与保监会)的分业监管体制，许多学者呼吁进行监管组织结构的一体化改革⑦。概括起来，其理由主要有：
1、混业经营的大势所趋。金融控股集团在我国已初具规模，以金融资本为核心的金融集团(例如中信集团、光大集团)、以产业资本为核心的金融集团(例如宝钢集团、华能集团)以及以民营资本为核心的金融集团(例如民生集团、德隆集团)都开始大量出现。然而，目前我国还没有建立起对金融集团进行有效监管的法律制度。一方面，金融集团没有明确的法律上的统一监管机构；另一方面，如何衡量金融集团的总体风险、如何衡量净资本和资本充足率、如何防止金融集团内部的关联交易损害市场竞争原则、如何防止金融集团的内部风险外化为系统风险，所有这一切都不甚明了。2004年3月爆发出来的德隆案件，更是让人们对金融集团这一新生事物有了切身的感受，不少学者认为德隆案例的失败源于民营企业固有的盲目扩张冲动，但是认为分业监管体制下监管失败也是重要原因的学者也不乏其人。只要未来金融集团继续大发展，建立统一监管机构的呼声就不会停止。
2、金融创新的要求。统一监管对金融创新具有天然的兼容性，相比而言，分业监管对金融创新则较多顾忌。例如，1999年在深圳、成都等地出现的存折炒股，一度被中国证监会以涉嫌违反银证分业经营为理由予以禁止。当所有的银行已经全面推开包括储蓄、外汇买卖、保险和证券在内的个人理财业务的时候，证监会与保监会还在以种种理由禁止证券公司和保险公司的类似个人理财业务的开展。同样,2003年央行5号令的出台也在央行与证监会之间引起了一场争论。类似的现象不胜枚举。
3、监管合作的需要。2000年9月，人民银行、证监会、保监会建立了旨在加强合作与沟通的监管联席会议，但是该联席会议基本上形同虚设，不仅没有定期的召开时间，通常只作为金融工作会议之前的通气会。有鉴于此，2004年6月28日，银监会、证监会和保监会公布了《金融监管分工合作备忘录》，该备忘录不管是在联系程序还是在组织构成上都比4年前有进步，但是也有学者认为，这次联席同样是形式上的。例如，大家非常关注的重大政策出台前的会签依然局限在告知上，没有实质性的约束和合作。而如果能够建立起一体化金融监管机构，金融监管机构之间的合作就可以一举得以解决。
对于上述看法，可以认为它们说的都是事实；不过，这并不意味着中国建立统一监管机构是唯一的选择，至少在短期内，我们并不主张立即在中国进行金融监管体系的重组。初步的想法是这样的：第一，中国金融结构还是以传统金融为主，金融创新和金融混业并未成为中国的主流，金融集团在金融市场的份额也相当小，按照“监管结构映射市场结构”的理论，我国目前还没有发展到市场结构“倒逼”监管结构的地步，分业监管在目前还有存在的必要。第二，金融监管改革是一个系统工程，需要长时间的准备，不仅要对外部制衡(与央行和政府其它机构)进行周密的考虑，而且要对内部的协调和整合有全面而充分的考虑，在上面的分析已经非常充分地说明了，金融监管结构的改革决不是一种简单的技术性调整，而是一种深刻的金融变革。而所有这一切最终都必须体现在法律制度的修改和完善上，这一切都将耗费时日，短期内不宜躁动。特别是，由于中国分业监管的法律体制建立的时间并不长，因此，为了保证政策的连续性和法律的稳定性，短期内也不宜大动干戈。第三,许多转型国家进行金融监管一体化改革的一大教训是，在资本市场还不发达的情况下，贸然进行监管结构的重组，将很可能导致本来不发达的资本市场在新体制下继续受到压制和阻碍，即出现监管排挤效应。中国的资本市场无论如何也不能算是一个强势市场，在许多学者的眼中它还处于“婴儿期”，尽管得到了多方面的照顾，但依然被“边缘化”。舆论一直强烈批评中国证监会享有太大的权利、承担太少的责任，而这个由副部级而正部级的监管部门本身却抱怨它资历太浅、在许多方面无能为力。那么,在这种情况下，如果成立一个统一机构，会不会出现监管排挤效应、从而拖延中国证券市场的发展呢?第四,许多转型国家进行金融监管一体化改革的另一教训是，不能以提高监管水平为目的进行监管结构的重组。中国当前银行、证券和保险监管中出现的问题，很大程度是其监管本身的内功不够、权责不清、效率不高、功能异化等原因所致，监管合作与沟通、权利制衡与权责独立等监管结构问题并不是主要的原因。以证券监管为例，可以认为当前证券监管出现的种种令人诟病的问题，除了确实存在一些证监会自身不能控制的因素外，恐怕自身存在的监管失误、监管错位、监管异化等问题才是首要的原因。因此，必须对此有清醒的认识，那就是简单地将几个监管机构合并在一起并不能从根本上解决当前存在的问题，并不能使监管水平上一个台阶。何况还必须思考如下的问题，即统一监管会导致分业监管下并不严重的问题严重起来，这些问题也可能是不可容忍的。例如，统一机构可能更官僚化、更容易受到利益集团的操纵(从而使投资者保护难以真正实行)、更专断、效率更低下，等等。按照所谓监管的辩证法，当监管者试图解决一个问题的时候，一个新的问题就已经潜藏在那里了。
[1] 大赢家 http://www.788111.com/html/news1/2005-04-18/00000000100010gig8.html
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