萨班斯法案

为了应对安然财务丑闻及随后的一系列上市公司财务欺诈事件所造成的美国股市危机，重树投资者对股市的信心，2002年7月26日，美国国会以绝对多数通过了关于会计和公司治理一揽子改革的《萨班斯-奥克斯利公司治理法案》(简称《萨班斯法案》)。四天后，布什总统在白宫签署法案，使其正式生效。

萨班斯法案是一部涉及会计职业监管、公司治理、证券市场监管等方面改革的重要法律。由于该法案在颁布时没有提出具体的适用豁免条件，这就意味着目前所有在美国上市的公司，包括在美国注册的上市公司和在外国注册而于美国上市的公司，都必须遵守该法案。

萨班斯法案的第一句话是：“遵守证券法律以提高公司披露的准确性和可靠性，从而保护投资者及其他目的。”这句话较好地阐述了萨班斯法案的基本目标。

萨班斯法案为公众公司的外部审计师创建了一个新的监督体制，并把对财务报告的内部控制作为关注的具体内容，不仅要求管理层报告公司对财务报告的内部控制，而且要求外部审计师证实管理层报告的准确性。

美国企业界普遍认为，《萨班斯法案》是自20世纪30年代通过证券法案以来，对美国商界和会计界影响最为巨大的一次立法。《萨班斯法案》完善了现行美国法规在处理虚假财务报表、虚假财务审计、销毁财务证据等方面的漏洞。

1．成立独立的公众公司会计监察委员会，监管执行公众公司审计职业

公众公司会计监察委员会（以下简称PCAOB）负责监管执行公众公司审计的会计师事务所及注册会计师。法案规定：

PCAOB拥有注册、检查、调查和处罚权限，保持独立运作，自主制定预算和进行人员管理，不应作为美国政府的部门或机构，遵从哥伦比亚非赢利公司法，其成员、雇员及所属机构不应被视为联邦政府的官员、职员或机构。

授权美国证券交易委员会（以下简称SEC）对PCAOB实施监督。PCAOB由5名专职委员组成，由SEC与美国财政部长和联邦储备委员会主席商议任命，任期5年。5名委员应熟悉财务知识，其中可以有2名是或曾经是执业注册会计师，其余3名必须是代表公众利益的非会计专业人士。

要求执行或参与公众公司审计的会计师事务所须向PCAOB注册登记。PCAOB将向登记会计师事务所收取“注册费”和“年费”，以满足其运转的经费需要。

PCAOB有权制定或采纳有关会计师职业团体建议的审计与相关鉴证准则、质量控制准则以及职业道德准则等。PCAOB须就准则制定情况每年向SEC提交年度报告。

根据《1934年证券交易法》和修订《1933年证券法》的有关要求，授权SEC对会计准则制定机构的会计原则是否达到“一般公认”的目标进行认定。

PCAOB对公众公司审计客户超过100户以上的会计师事务所，要进行年度质量检查，其它事务所每3年检查一次。PCAOB和SEC可随时对会计师事务所进行特别检查。

PCAOB有权调查、处罚和制裁违反该法案、相关证券法规以及专业准则的会计师事务所和个人。不过，PCAOB的处罚程序要受SEC监督，SEC可以加重、减轻其做出的处罚，也可以修改或取消其处罚决定。

审计美国公司（包括审计美国公司的国外子公司）的外国会计师事务所也必须向PCAOB登记。

2．要求加强注册会计师的独立性

（1）修改1934年《证券交易法》，禁止执行公众公司审计的会计师事务所为审计客户提供列入禁止清单的非审计服务，未明确列入禁止清单的非审计服务也要经过公司审计委员会的事先批准。

（2）审计合伙人和复核合伙人每5年必须轮换，规定了注册会计师需向公司审计委员会报告的事项。

（3）如果公司首席执行官、财务总监、首席会计官等高级管理者在前一年内曾在会计师事务所任职，该事务所则被禁止为这家公司提供法定审计服务。

另外，责成各州监管机构自行决定PCAOB的独立性标准是否适用于未在该委员会登记的中小事务所。

3．要求加大公司的财务报告责任

（1）要求公司的审计委员会负责选择和监督会计师事务所，并决定会计师事务所的付费标准。

（2）要求公司首席执行官和财务总监对呈报给SEC的财务报告“完全符合证券交易法，以及在所有重大方面公允地反映了财务状况和经营成果”予以保证。对违反证券法规而重编会计报表后发放的薪酬和红利应予退回。

（3）公司财务报告必须反映会计师事务所做出的所有重大调整，年报和季报要披露重大表外交易，以及与未合并实体之间发生的对现在或将来财务状况具有重大影响的其他关系。

（4）SEC有权对违反证券法规者担任公司的董事或管理人员采取禁入措施。

（5）强制要求公司高级财务人员遵循职业道德规则。

（6）禁止公司给高层管理者或董事贷款，并要求公司管理层在买卖公司股票后立即告知SEC。

4．要求强化财务披露义务

公众公司应进行实时披露，即要求及时披露导致公司经营和财务状况发生重大变化的信息。

由SEC制定规则，要求公众公司披露对公司财务状况具有重大影响的所有重要的表外交易和关系，且不以误导方式编制模拟财务信息。由SEC负责对特殊目的实体等表外交易的披露进行研究，提出建议并向国会报告。

主要股东或高级管理者披露股权变更或证券转换协议的强制期间由原来的10个工作日减少为2个工作日。

由SEC制定规则，强制要求公众公司年度报告中应包含内部控制报告及其评价，并要求会计师事务所对公司管理层做出的评价出具鉴证报告。

由SEC制定规则，强制要求公司审计委员会至少应有一名财务专家，并且要予以披露。

5．加重了违法行为的处罚措施

（1）故意进行证券欺诈的犯罪最高可判处25年入狱。对犯有欺诈罪的个人和公司的罚金最高分别可达500万美元和2500万美元。

（2）故意破坏或捏造文件以阻止、妨碍或影响联邦调查的行为将视为严重犯罪，将处以罚款或判处20年入狱，或予以并罚。

（3）执行证券发行的会计师事务所的审计和复核工作底稿至少应保存5年。任何故意违反此项规定的行为，将予以罚款或判处20年入狱，或予以并罚。

（4）公司首席执行官和财务总监必须对报送给SEC的财务报告的合法性和公允表达进行保证。违反此项规定，将处以50万美元以下的罚款，或判处入狱5年。

（5）起诉证券欺诈犯罪的诉讼时效由原来从违法行为发生起3年和被发现起1年分别延长为5年和2年。

（6）对检举公司财务欺诈的公司员工实施保护措施，并补偿其特别损失和律师费。

6．增加经费拨款，强化SEC的监管职能

从2003年度起将SEC的拨款增加到7.76亿美元，加强欺诈防范、风险管理、市场监管与投资管理。其中9800万美元用于招聘200名工作人员，加强对注册会计师和审计业务的监管。

7．要求美国审计总署加强调查研究

（1）授权美国审计总署对会计师事务所强制轮换制度进行研究。

（2）要求美国审计总署对1989年以来的会计师事务所的合并进行研究，评估其现在和未来的影响，并对发现的问题提出解决方案。

（3）要求美国审计总署研究导致会计师事务所竞争受限的因素，如高成本、低服务质量、独立性、缺乏选择等。并调查联邦或州的监管政策是否存在妨碍会计师事务所正当竞争的因素。

（4）责成美国审计总署就调查研究的情况，在一年内分别向参议院银行委员会和众议院金融服务委员会报告。

法案的404条款因其严厉性和高昂的执行成本饱受争议。

404条款明确规定了管理层应承担设立和维持一个应有的内部控制结构的职责。该条款要求上市公司必须在年报中提供内部控制报告和内部控制评价报告；上市公司的管理层和注册会计师都需要对企业的内部控制系统作出评价，注册会计师还必须对公司管理层评估过程以及内控系统结论进行相应的检查并出具正式意见。显然，404条款对于公司内部控制情况作出严厉要求是为了使得公众更易于察觉到公司的欺诈行为，并确保公司财务报告的可靠性。而上市公司为了遵循该条款将付出沉重的代价，包括大量的时间和人力、财力的投入。 

404条款被认为是《萨班斯法案》所有条款中最严厉、最昂贵的条款。 

该条款要求，每个公司都要将公司任何一个岗位的职务、职责描述得一目了然，而这项工作需要大量材料和文件支持。同时，为了达到404条款的要求，上市公司要保证在对交易进行财务记录的每一个环节都有相应的内部控制制度（例如产品销售的条件、记录付款的时间和人员等）。此外，还要指出内部控制的缺陷所在。显然，要完成这些工作绝非易事，特别是对于组织分散，业务范围复杂的大型公司而言，组织越分散，业务越复杂就意味着要做的工作越繁杂，这促使他们不得不投入更多来实施404条款所要求的内部控制措施。而业务简单、管理集中的小型公司虽然实施工作会相对简单，却恰恰可能是受到最猛烈冲击的。受规模所限，他们在执行404条款中更显捉襟见肘，所要花费的遵循成本可能将占收入更大的比重。

但遵循的第一年是代价最高的，一年过后遵循成本会大幅度减少，甚至可能会下降高达50%。 

高昂的执行成本令404条款备受诟病。很多公司抱怨说，这笔花费价值不大。另外一些公司选择了退市来表达不满和无奈。1999年美国股市中的退市公司仅有30家，2004年已经升至135家。不过，并没有证据表明导致这135家上市公司退市的原因都是缘自于404条款的高额费用。 

从404条款中获益匪浅的中介审计机构就有着不同的看法。同时，股权持有者们也认为新法案的代价是值得的，推行404条款会带来一个前所未有的好光景。从长远来看，或许更多人会认同404条款对于美国资本市场健康发展的作用。毕竟，一旦发生公司丑闻，投资者的损失将远远超过公司目前付出的成本。 

截至2005年5月15日，2963家提前申报的公司已经披露了他们的404条款审计意见。此外，已经有500多家公司披露了内部控制缺陷。其中一个有意思的现象就是很多公司选择了提前披露内控缺陷。有超过200家公司在2004年的尾季就已经披露了他们的内控缺陷。在已经报告的这些缺陷里，有些属于诸如某岗位设置不合理、某两个部门职责重复效率不高等小问题，这些问题容易改正；而有些则是较大的问题，可能需要公司追溯调整过去的财务结果。

为了遵循404条款，不少公司更新了财务报告系统，更多以前未被发现的内控缺陷被暴露出来。另外，一些公司披露出的问题已经构成了“实质性缺陷”，这意味着这些公司薄弱的内部控制系统将很可能无法预防年报中存在的重大虚假陈述。 

国外企业不堪重负选择退市：

2003年底，全球最大的计算机声卡制造商——新加坡创新科技成为第一家主动退出纳斯达克的亚洲公司，创新科技在纳斯达克上市已11年。据该公司高管解释，退市的原因与《萨法》颁布后上市成本高昂有关。

2004年6月，德国电子商务公司Intershop AG从纳斯达克退市，据悉，《萨法》所带来的大笔额外会计及管理费用是导致该公司退市的主要原因之一，此举可以令其每年节省80万欧元的费用，其中50万欧元是直接因《萨法》而起。

为降低成本，德国著名汽车制造商戴姆勒－克莱斯勒日前计划主动申请从12家证券交易所“退市”，仅保留在法兰克福证券交易所、纽约证券交易所和斯图加特证券交易所的上市地位，戴姆勒－克莱斯勒在声明中表示，这种精简也有助于公司降低管理流程的复杂性。
　　
国内企业上市地转向：

“在众多国际交易市场中，美国证券市场的监管要求最为严格，而且在美国上市的成本相对较高。”国航股份相关负责人表示，据称中国国航股份就是因为404条款，从而决定将上市地点从美国改为英国，而上海电气集团、神华能源和中国远洋控股公司，都放弃在美国上市，选择在香港上市。

公司治理方面：上市公司必须建立审计委员会，并对审计委员会的人员组成作出规定，保证审计委员会的独立性，同时赋予审计委员会更多的责任，并增加高管人员及董事会的责任。

IT内控方面：针对《法案》302条款，公司管理层应该设计所需的内部控制，并保证首席官员能知道公司及其合并报表子公司的所有重大信息，尤其是报告期内的重大信息；保证评价公司的内部控制在签署报告前90天内的有效性。

管理层方面：针对《法案》404条款，公司管理层应该建立和维护内部控制系统及相应控制程序充分有效的责任；发行人管理层要对最近财政年度末对内部控制体系及控制程序进行有效性的评价。

审计方面：增加审计师对信息系统的审计，要求审计师必须了解业务如何穿过系统，而不是绕过系统。

1．政府适度管制是必需的

历史事件表明，绝对无管制的市场容易走向极端。但是，政府高度管制，同样不利于经济的发展。尽管安然事件等系列公司丑闻爆发，为政府介入、管制提供了绝佳的“借口”，但美国国会在制定法律的辩论过程中，仍然有相当多议员对政府管制持审慎态度。

但是，从政府监管的根本目标考虑，我们仍然认为，政府的介入并加强监管对保护广大公众投资者的利益是十分有必要的。否则，如待安然事件等系列公司丑闻爆发后再去处理，则无法挽回投资者的损失。

2．期待萨班斯法案良好的市场执行效果

如果没有强有效地执行，法律就不可能起到预期的约束作用。针对美国整个公司管理层20世纪80年代至90年代所面临的高收益（包括期权在内达到天文数字的报酬）、低风险（公司管理层没有法律风险，只有荣誉和掌声）的局面，美国政府及相关管制机构加大了对公司管理层的法律约束，陆续对公司丑闻事件中的主角提起公诉。如世界通讯的主要肇事者、财务总监已经被起诉，其创始人最近也被起诉。但是，该法案真正的市场效果如何还有待于时间的检验。

3．过高的法律风险也会造成一些特殊现象

萨班斯法案前所未有地将公司高管和会计从业人员的法律责任用成文法的方式明确加以限定。比如，给公司高管人员处以最高20年监禁、最高500万美元的罚款等（第906节）。以往的经验证明，法律责任在一定程度上能够帮助提高会计职业质量。但是，过高的法律风险也会造成一种特殊现象：带来会计职业整体的风险，形成“逆向选择”效应，并最终降低会计职业的质量。

(1) 适当的州级监管机构——“适当的州级监管机构”指有关州级机关或其他有权颁发州级会计从业许可证和规范州级会计实务的机构，这些机关或机构有权管理州内的会计师事务所及其相关人员。

(2) 审计——“审计”指出于发表审计意见的目的，独立会计师事务所遵循公众公司会计监察委员会或SEC的有关规则(或是在公众公司会计监察委员会颁布规定前，依照彼时的公认审计原则等)，对发行证券公司的财务报表进行的审验。

(3) 审计委员会——“审计委员会”指：
(A) 由发行证券公司的董事会组建的，并隶属于董事会的一个委员会(或类似机构)。该委员会的职责是监督该公司的会计及财务报告过程，及该公司财务报表的审计；
(B) 发行证券的公司若不存在这类机构，则指该公司整个董事会。

(4) 审计报告——“审计报告”指一份文件或记录：
(A) 该文件或记录是发行证券的公司根据证券法的要求被审计后所编制的；
(B) 在该文件或记录中：
(i) 会计师事务所对财务报表、报告或其他文件表达意见；
(ii) 会计师事务所表示无法表示意见。

(5) 委员会（Board）——“委员会”指根据第101节建立的公众公司会计监察委员会(Public Company Accounting Oversight Board，简称PCAOB)。

(6) 委员会(Commission)——指美国证券交易委员会。

(7) 发行证券公司——“发行证券公司”指《1934年证券交易法》第3节定义的发行证券公司，该公司证券按照该法案第17节的要求予以注册，或是根据该法案第15节要求提供报告，或是依照《1933年证券法》的规定填报了登记表（但该登记表尚未生效，公司也未撤回登记表的）。

(8) 非审计服务——“非审计服务”指注册会计师事务所向发行证券公司提供的除审计或审阅财务报表之外的专业服务。

(9) 与会计师事务所相关联的人：
(A) 总则——“与会计师事务所相关联的人”和“会计事务所的关联人员”指会计师事务所所有的业主、合伙人、股东、负责人、会计师或其他职业雇员，或任何其他与发行证券公司报告的编制与披露有关的独立契约方(指从该事务所得到分红，或是该事务所的代理人)。
(B) 豁免权——委员会可以根据法规，豁免从事代理业务的人不属于上述(A)的范围，如果委员会认为这样的豁免与本法案宗旨相一致，且与保护公众、投资者的利益相一致。

(10) 执业准则——“执业准则”指：
(A) 会计准则——(i)由根据1933年“证券法”第19(b)部分成立的准则制定机构制定的会计准则，或根据该法案第19(a)部分由SEC制定的准则；(ii)与特定发行证券公司的审计报告相关，或运用于特定会计师事务所内部质量控制的准则。
(B) 审计准则，指证据收集、质量控制政策与程序准则，道德与能力准则，以及委员会或SEC制定的独立性准则，这些准则(i)与对发行证券公司审计报告的编制与披露相关；(ii)由委员会根据法案103(a)建立或采纳的，或由SEC制定的。

(11) 公众会计师事务所——“公众会计师事务所”指：
(A) 单一业主企业、合伙企业、法人机构、公司、有限责任公司、有限责任合伙企业或其他法律实体，这些单位从事于公共会计实务、编制及发表审计报告；
(B) 达到委员会规定标准的任何与上述(A)中界定的主体相关联的人。

(12) 注册的会计师事务所——“注册的会计师事务所”指根据法案的规定，在委员会注册的公共会计师事务所。

(13) 委员会的规定——“委员会的规定”指委员会的规章制度、阐明的政策及实务指南和解释。

(14) 证券——“证券”和1934年证券交易法第3(a)部分中的意思一致。

(15) 证券法律——“证券法律”指1934年证券交易法提及的法律条款，这些条款被本法案作了修订，其包括规定、规章和SEC发布的命令。

(16) 州——“州”指美利坚合众国的所有州，哥伦比亚特区、波多黎各与维京群岛，以及美国拥有的其他领土。

2010年4月26日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合发布了《企业内部控制配套指引》。该配套指引包括18项《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》和《企业内部控制审计指引》，连同此前发布的《企业内部控制基本规范》，标志着适应我国企业实际情况、融合国际先进经验的中国企业内部控制规范体系基本建成。
为确保企业内控规范体系平稳顺利实施，财政部等五部门制定了实施时间表：自2011年1月1日起首先在境内外同时上市的公司施行，自2012年1月1日起扩大到在上海证券交易所、深圳证券交易所主板上市的公司施行；在此基础上，择机在中小板和创业板上市公司施行；同时，鼓励非上市大中型企业提前执行。
这一套控制规范被称为中国的“萨班斯法案”，自正式实施之日起，执行企业内控规范体系的企业，必须对本企业内部控制的有效性进行自我评价，披露年度自我评价报告，同时聘请具有证券期货业务资格的会计师事务所对其财务报告内部控制的有效性进行审计，出具审计报告。注册会计师发现在内部控制审计过程中注意到的企业非财务报告内部控制重大缺陷，应当提示投资者、债权人和其他利益相关者关注。